II SA/Go 72/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją (oznaczoną jako pismo) z dnia [...] maja 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej jako DIAS), powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r. poz.1948 ze zm. dalej zwanej ustawą wprowadzającą), złożył D.P. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej, proponując: 1. rodzaj służby - służba stała, 2. stopień służbowy - młodszy aspirant, 3. stanowisko służbowe –młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do grupy kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy, 4. jednostka organizacyjna KAS, w której będą realizowane zadania: Urząd Celno-Skarbowy, 5. komórka organizacyjna – Drugi Referat Realizacji, 6. miejsce pełnienia służby - [...], 7. uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,420 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i dodatki:dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,465 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. W decyzji zawarto pouczenie, że zaproponowane warunki służby będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017r. oraz, że złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także, że złożenie wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji. 2. W dniu 21 czerwca 2017r. D.P. zwrócił się do organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej zmianę w zakresie uposażenia i stanowiska. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, w części dotyczącej nieuwzględnienia posiadanych przez odwołującego kwalifikacji oraz przebiegu jego dotychczasowej służby i ustalenie uposażenia zasadniczego według niższego mnożnika. 3. W wyniku rozpoznania wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Dyrektor IAS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na zmianę jaką wprowadziła z dniem 1 marca 2017 r. ustawa wprowadzająca, a zgodnie z którą pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zachowując ciągłość pracy i służby. Wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 cyt. ustawy DIAS oraz inne organy wymienione w tym przepisie, składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem organu ustawodawca w treści powołanego przepisu nie ograniczył w żaden sposób kompetencji DIAS co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Organ wyjaśnił, że przedkładając odwołującemu zaskarżoną propozycję pełnienia służby wzięto pod uwagę dotychczas wykonywane przez niego zadania oraz doświadczenie zawodowe. Przedkładając odwołującemu propozycję służby brano pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatu funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenie. Organ wskazał również, że odwołującemu przyznano uposażenie mniejsze od poprzedniego o kwotę 481,80 zł. 4. Od powyższej decyzji D.P. złożył w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji jej poprzedzającej w części dotyczącej uposażenia zasadniczego i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia celem zmiany mnożnika kwoty bazowej i wyrównania uposażenia za okres od 14 czerwca 2017 r. do dnia wydania prawidłowej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisu art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, tj. brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych przesłanek i przyczyn ustalenia mnożnika kwoty bazowej na minimalnym poziomie dla danego stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego; 2. naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego ze skutkiem w postaci rażącego naruszenia słusznego interesu skarżącego, poprzez niedostateczne odniesienie się przez organ do posiadanego przez skarżącego doświadczenia zawodowego i kwalifikacji, co skutkowało niepełnym rozpoznaniem sprawy i zaproponowaniem skarżącemu warunków pełnienia służby z uposażeniem poniżej posiadanych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego; 3. naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej poprzez zaproponowanie skarżącemu warunków pełnienia służby, które nie uwzględniają posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, czego wyrazem było ustalenie mnożnika kwoty bazowej na minimalnym poziomie dla zajmowanego stanowiska służbowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że skutkiem decyzji jest istotne obniżenie jego dotychczasowego uposażenia zasadniczego. W ocenie skarżącego zaproponowana mu w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. wysokość mnożnika wynagrodzenia jest nieuzasadniona i dyskryminująca w porównaniu do wysokości mnożnika kwoty bazowej otrzymanego dotychczas, wynikającego z posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. Zdaniem skarżącego organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji winien szczegółowo wyjaśnić jakie racje przemawiały za ustaleniem uposażenia w najniższej wysokości w odniesieniu do przesłanek wynikających z ustawy i konkretnej sytuacji skarżącego. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ odniósł się kolejno do zarzutów zawartych w skardze uznając je za nieuzasadnione, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji oraz uzasadniającą ją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga szczególnego podkreślenia w tej sprawie, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 7. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, którą określono skarżącemu, będącemu funkcjonariuszem celnym, nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 cyt. wyżej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nadal zwanej ustawą wprowadzającą. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 tej ustawy, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej). Zgodnie z art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej, do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy k.p.a. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie ustawy wprowadzającej), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 ustawy wprowadzającej). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu. 8. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy to jednak w każdym przypadku ma wymiar indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co właśnie wskazują zawarte w ustawie kryteria. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga bowiem wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji R.P., zasada związania administracji publicznej prawem. (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.). Stopień dyskrecjonalności działania organu szczegółowości konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej takiej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego(por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08, CBOSA). 9. Kolejnym aspektem tej sprawy jest to, że decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ przy wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski,Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Skoro złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści to jest jej uzasadnieniu. Szczególnego podkreślenia wymaga również to, że orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Ponieważ w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów. 10. To, że reforma miała na celu zmianę struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował i co zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji, w szczególności przyznaniu mu dodatków w niższej wysokości. Uzasadnienie jest bowiem sporządzone tak, że poza danymi osobowymi i opisem stanowiska może być przenoszone do innych decyzji administracyjnych. Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Nie odniósł się jednak do przesłanek zawartych w tym przepisie na tle konkretnego stanu faktycznego. Organ nie odniósł się zatem do istotnych dla rozstrzygnięcia indywidualnych okolicznościpodlegających badaniu w ramach uznania. Wskazać również należy, że w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Opisane uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się do indywidualnie do kryteriów określonych w art. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.