II SA/Go 720/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Natalia Klimczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. A.M. zwrócił się do Urzędu Miejskiego o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki o nr ewid. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r, Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. -- dalej jako k.p.a.), zatwierdził podział nieruchomości - działki ewidencyjnej [...]. W wyniku podziału powstały działki o nr: [...], przy czym działka ewid. o nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną. Podział zatwierdzono pod warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z działek [...] wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności dojazdu do drogi publicznej dla działki [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Wskazano, że działka [...] przeznaczona jest na poszerzenie gminnej drogi publicznej - ulicy [...]. Działki: [...] mają bezpośredni dostęp do tej drogi publicznej. Natomiast działka [...] takiego dostępu nie ma. Dlatego też, zdaniem organu, zgodnie z art. 99 u.g.n. podział należało zatwierdzić pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione odpowiednie służebności dojazdu. Od powyższej decyzji A.M. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania podał, że [...] kwietnia 1991 r. nastąpił podział działki o nr ewid. [...], wyniku czego powstały trzy nowe działki o nr: [...]. Działka o nr ewid. [...] z dostępem do drogi, określanej obecnie jako wewnętrzna - działka [...]. Działka [...] z dostępem do drogi - ulicy [...] oraz do drogi określanej obecnie jako wewnętrzna - działka [...], której jest właścicielem. Przy sporządzaniu aktu notarialnego [...] maja 1991r. przedłożono ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] kwietnia 1991r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...]. Z podziału wówczas zatwierdzonego powstaje działka nr [...], która ma dostęp do drogi zgodnie z obowiązującym prawem z 1991 r., a działka nr [...] ma dostęp nie tylko do drogi -ulicy [...] ale również do drogi - obecnie drogi wewnętrznej (działka [...]) -łączącej ulicę [...], wtedy i obecnie ogólnodostępną. A.M. stwierdził, że jeżeli w 1991 r., zgodnie z obowiązującym prawem, miał dostęp do tej drogi, to nie może być tego pozbawiony po zmianie przepisów, w myśl których wymagane jest uzyskanie służebności obciążającej kosztami tę nieruchomość, a tym samym właściciela. Po rozpatrzeniu odwołania A.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...], na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1 i ust. 3, art. 98 ust. 1 i art. 99 u.g.n. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa, jak i regułom postępowania administracyjnego zawartym w k.p.a., bowiem organ ten zgromadził w toku postępowania wymagane dokumenty, zapewnił stronom udział w postępowaniu, w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny z podaniem i wyjaśnieniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Kolegium nie dopatrzyło się również w postępowaniu organu pierwszej instancji naruszenia prawa w zakresie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia dostępu do drogi organ drugiej instancji wskazał, że pozostaje on bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że A.M. podnosi faktyczną możliwość korzystania z drogi wewnętrznej, przez którą działka nowopowstała ma dostęp do drogi publicznej -ul. [...], zaś organ pierwszej instancji zawierając w decyzji warunek określa przyszłą, hipotetyczną, prawną możliwość korzystania z drogi wewnętrznej (działki nr [...]) w sytuacji zmiany właściciela działki nr [...]. Taki warunek jest obligatoryjny i wynika wprost z przepisu art. 99 u.g.n. Nie ma on wpływu na prawidłowość dokonanego podziału i stanowi realizację obowiązków wynikających wprost z ustawy. Organ drugiej instancji wskazał, że tak długo, jak długo wnioskodawca jest właścicielem wszystkich wydzielonych działek gruntu, brak jest konieczności ustanawiania służebności w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom. Komunikują się one bowiem z drogą publiczną przez pozostałe działki stanowiące własność A.M.. Konieczność zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej w formie służebności powstanie dopiero z momentem ewentualnego zbycia wydzielonych działek, gdyż ich nowy właściciel nie będzie mógł prawnie, swobodnie korzystać z własności wnioskodawcy. Powyższą decyzję A.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi wskazał, że utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta Miasta nr [...], przy zmianie właściciela działki [...], która ma dostęp do drogi publicznej, służebność ma być ustanowiona niezależnie, od tego czy nastąpi zmiana właściciela działki [...]. Zdaniem skarżącego decyzja ta jest w 50% martwa bez ustanowienia służebności i neguje prawną możliwość korzystania z drogi (działka nr [...]), co jest jednoznaczne z brakiem faktycznego dostępu do drogi. Natomiast działka [...] nadal pozostaje rolnicza. Zdaniem skarżącego [...] kwietnia 1991r. nastąpił podział działki o nr [...], w wyniku czego powstała działka ewid. nr [...], która nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej, w myśl obecnie obowiązującej ustawy. Skarżący podniósł, że jeżeli ówczesny podział jest ważny to rodzi on określone skutki prawne w postaci zapewnienia dojazdu (dostępu) do działki, co potwierdza prawną możliwość korzystania z tej działki ([...]). Zdaniem A.M. prawna możliwość korzystania z drogi [...] została przypisana działce i nadal jest ważna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących dostępu do drogi publicznej Kolegium podniosło, że skarżący w dalszym ciągu twierdzenia swoje opiera o faktyczną możliwość korzystania z drogi wewnętrznej, przez którą nowopowstała działka ma dostęp do drogi publicznej. Natomiast art. 99 u.g.n. dotyczy sytuacji stanowiącej wyjątek od zasady niedopuszczalności podziału nieruchomości, jeżeli wydzielone działki niemiałyby bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wyjątek ten polega na dopuszczeniu podziału nieruchomości z jednoczesnym zobowiązaniem do zapewnienia takiego dostępu przez ustanowienie służebności drogowej. Ustawodawca w art. 99 u.g.n. zabezpiecza możliwości komunikacji z drogą publiczną właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi działki wydzielonej w wyniku podziału. Zabezpieczenie to polega na zatwierdzeniu podziału pod warunkiem ustanowienia służebności drogi przy zbywaniu nowo powstałych działek. Dlatego też w decyzji o zatwierdzeniu podziału zamieszcza się klauzulę warunkującą skuteczność podziału od ustanowienia służebności. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja dotyczy wyłączenie zatwierdzenia podziału działki [...] i nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że podział z 1991 r. zapewnia dojazd do działki i potwierdza prawną możliwość korzystania z drogi ([...]). Jak wskazują wyrysy z mapy ewidencyjnej z 1991 r. działka [...] miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], natomiast z projektu podziału działki nr [...] według mapy aktualnej na luty 2011 r. nowopowstała działka nr [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej jest pozbawiona. Wobec tego organ pierwszej instancji wykonując dyspozycję art. 99 u.g.n. dokonał zabezpieczenia możliwości komunikacji z drogą publiczną w sytuacji zmiany właściciela działki o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakresem kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) objęte jest orzekanie w sprawach skarg na decyzje, wydane przez organy administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne odbywa się zgodnie z zasadą legalności, kryterium stanowi zatem zgodność z prawem danej formy działania organu administracji publicznej. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ograniczony zaś jest granicami danej sprawy. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 do 3 p.p.s.a. sąd administracyjny jest władny, uwzględniając skargę na tę formę działania organów administracji publicznej, decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność, ewentualnie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c p.p.s.a). Badając legalność zaskarżonej decyzji w przedstawionym zakresie należy wskazać, że analiza akt administracyjnych wskazuje, że stan faktyczny ustalony w kontrolowanym postępowaniu został ustalony niewadliwie. Podziałowi nie sprzeciwiają się ustalenia planu miejscowego. Postępowanie działowe zostało także przeprowadzone zgodnie z wymogami przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268 poz. 2663, dalej r.s.d.p.n.). Poza kwestią sporną artykułowaną w odwołaniu oraz skardze brak jest również innych uchybień przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Spór zaś dotyczy tej części decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w której zatwierdzenie wnioskowanego projektu podziału zostało obwarowane warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z wydzielonych działek o nr [...] zostaną ustanowione służebności dojazdu do drogi publicznej dla działki o nr [...]. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania obu decyzji art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu tego nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Skarżący składając wniosek tej okoliczności nie brał pod uwagę jednakowoż organy były zobligowane do jej uwzględnienia. Analiza pierwszego zdania przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że brak dostępu do drogi publicznej działek gruntu, projektowanych do wydzielenia, stanowi negatywną przesłankę podziału nieruchomości. Podział jest zatem możliwy jedynie wówczas, gdy działki, które mają zostać wydzielone, będą taki dostęp posiadać. Wprowadzenie tego warunku wiąże się z potrzebami wynikającymi z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Mówiąc o dostępie do drogi publicznej rozróżnia się zasadniczo: a) dostęp bezpośredni - gdy nieruchomość przylega do działki drogowej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej, b) dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Według powołanego na wstępie przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. dostęp do drogi publicznej może być zapewniony przez: 1) wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, 2) ustanowienie innych służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Zarówno art. 93 ust. 3 u.g.n., jak też inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają legalnej definicji zwrotu "droga publiczna". Przyjmując utrwalone w krajowej kulturze prawnej dyrektywy wykładni nakazujące odwoływać się w takiej sytuacji do definicji zawartych w innych aktach prawnych, w szczególności związanych z daną dziedziną lub dyscypliną prawa, zasadne jest posłużenie się definicją zawartą w ustawie z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych (bo tylko takie drogi można rozważać w odniesieniu do dzielonych działek) zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogą taką, jak wynika z akt administracyjnych, jest ulica [...]. Natomiast droga przebiegająca na działce o nr [...] drogą publiczną nie jest. Jest to droga wewnętrzna zapewniającą dojazd do terenów rolnych. Te ustalenia, zresztą niekwestionowane, mają istotne znaczenie dla oceny zasadności skargi a zatem legalności kontrolowanych decyzji. Organ zatwierdzający podział musiał zatem dokonać analizy proponowanego podziału pod katem dostępu bezpośredniego lub pośredniego do drogi publicznej, w przedmiotowym przypadku do ulicy [...]. W ustalonym stanie faktycznym oczywiste jest, że dostęp z działki nr [...] może być wyłącznie dostępem pośrednim. Nie ma jednak wątpliwości, że dostępu bezpośredniego do drogi publicznej, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, działka nr [...] nie posiada. Organ te okoliczności rozważył wskazując, że najlepiej temu celowi odpowiada dostęp przez drogę wewnętrzną usytuowaną na działce [...], co wydaje się rozwiązaniem najbardziej odpowiednim skoro droga ta, będąca we własności, jest powszechnie dostępna. Jak się wydaje przyczyną sporu w tej sytuacji jest niezrozumienie przez skarżącego konsekwencji oraz skutku prawnego zawartego w zaskarżonej decyzji warunku. Pośredni sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej związany jest bowiem tylko ze zbyciem wydzielonej działki gruntu na rzecz innej osoby, więc zapewnienie takiego dostępu następuje dopiero przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu (w wyniku którego stają się one odrębnymi nieruchomościami). Nie można zatem ustanowić służebności drogi koniecznej, dopóki właścicielem lub użytkownikiem wydzielonych działek gruntu pozostaje ta sama osoba, która ma przecież dostęp do drogi publicznej (bo jedna lub więcej należących do tej osoby działek ma dostęp do drogi publicznej, a każde inne prawo do gruntu jest pochodne względem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego). Natomiast na etapie postępowania w sprawie ewidencyjnego podziału nieruchomości należy, w związku z powyższym, określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez wydzielenie drogi wewnętrznej z umieszczeniem w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zastrzeżenia, że w razie zbycia działki (działek) powstałych w wyniku podziału nastąpi ustanowienie służebności drogowej albo zbycie udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej, albo też nastąpi ustanowienie służebności drogi koniecznej na innych działkach gruntu (jeżeli nie wydzielono drogi wewnętrznej). Zastrzeżenia takie dokonywane są zgodnie z art. 99 u.g.n. i z § 13 r.s.d.p.n., a więc pośredni dostęp do drogi publicznej nie musi istnieć w chwili dokonywania podziału ewidencyjnego, ale dopiero w chwili dokonywania podziału prawnego nieruchomości (zbycia wydzielonych działek). Może on oczywiście w razie zmian stanu prawnego lub faktycznego zdezaktualizować się lub ulec modyfikacji. Wyznacza on jednak celowość i funkcjonalność podziału z perspektywy dnia jego zatwierdzania wprowadzając ograniczenia w dopuszczalności podziału nieruchomości dla zapewnienia w przyszłości realnego, nieskrępowanego dostępu do drogi publicznej. Realizacja tego warunku następuje jednak w drodze czynności prawnej stron albo orzeczenia sądu powszechnego i na drodze cywilnej określane są istotne elementy służebności oraz zakres i warunki jej ustanowienia. Dlatego zastrzeżenie to nie ogranicza zatem skarżącego w korzystaniu z jego własności bowiem od jego woli uzależnione jest zbycie wydzielonej działki, a proponowana służebność również nie obciąża jego nieruchomości. W istocie, czego skarżący nie zauważa, wskazywany przez organ warunek działu jest dla niego korzystniejszy, gdyż organ bierze pod uwagę ustanowienie służebności na cudzych nieruchomościach. Takie rozwiązania akceptuje aktualne orzecznictwo jeśli dotyczą one mienia komunalnego i Sąd niniejszy je w pełni podziela (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r, l OSK 1784/10). Ponieważ działka nr [...] posiada taki status ustalony warunek należy uznać za dopuszczalny w aspekcie przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości nr [...] oraz poczyniony w interesie przyszłego nabywcy tej nieruchomości, jak i skarżącego. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.