II SA/Go 723/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], odmawiającą A.R., G.R. i D.R.-O. zwrotu nieruchomości położonej w [...], stanowiącą ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyło Miasto. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 814/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił tą skargę. Sąd wskazał, że organ I instancji odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powołując się na okoliczność, iż to czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też nie, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku, gdyż nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz . U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. określanej dalej jako u.d.p., przy czym aktualny tekst jednolity opublikowany jest w Dz. U 2013r., poz. 267). Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie okoliczność, czy nieruchomość objęta żądaniem zwrotu istotnie w chwili orzekania przez organ stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. budzi wątpliwości. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. drogę zdefiniowano jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zdaniem Sądu droga nie może być uznana za drogę publiczną jeśli rzeczywiście nie istnieje, a wynika jedynie z uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego nie można jednoznacznie wywieść istnienia drogi. Tym bardziej, że oględziny przedmiotowej nieruchomości odbyły się [...] września 1998 r. tj. ponad 10 lat przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta wydał decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], którą na podstawie art.136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm. określana dalej jako u.g.n., przy czym aktualny tekst jednolity został opublikowany w Dz. U z 2014 r., poz. 518 ) orzekł o zwrocie na rzecz p. A.R. w 2/3 części, p. D.R. – O. w 1/6 części i p. G.R. w 1/6 części, nieruchomości położonej w [...], w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta. Jednocześnie orzekł, iż nie zobowiązuje p. A.R., p. D.R. – O. i p. G.R., do zwrotu na rzecz Miasta należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z wyżej wymienionych warunków. Jednocześnie zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z nr 18/61 poz. 94). Opisując przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, a także powołując się na wytyczne zawarte w powyżej powołanym wyroku sądu administracyjnego organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie zrealizowano na niej drogi publicznej. Postępowanie o zwrot wyżej wymienionej nieruchomości prowadzono pod kątem pozyskania dokumentów odnośnie realizacji na niej celu wywłaszczenia. W jego toku zgromadzono dokumenty dotyczące zarówno przeznaczenia tego terenu w planach zagospodarowania przestrzennego, jak i założeń projektowych Wytwórni Sprzętu [...]. Zgodnie z opinią Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (pismo z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...]) działka nr [...] (odpowiadająca w części dzisiejszej działce nr [...]) znajdowała się w 1981r. na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta z 1975 r., stanowiącego integralną część planu zagospodarowania Województwa, zatwierdzonego uchwałą nr VII/25/77 W.R.N. z dnia 25 października 1977 r. ( Dz. Urz. W.R.N. nr 14, poz. 110 ), w którym przeznaczona była pod przemysł nieuciążliwy (oznaczenie na planie symbolem "P"). Według założeń techniczno - ekonomicznych Przedsiębiorstwa Projektowo Technologicznego Przemysłu [...], Zakładu Zamiejscowego, pochodzących z grudnia 1976 r., działkę na której zlokalizowano przedmiotową inwestycję ograniczał trójkątny układ ulic: [...] oraz [...] ( ta ostatnia została przemianowana na ul. [...] i jest przedłużeniem planowanej ul. [...]). W zasobach Zakładu Obsługi Administracji Urzędu Wojewódzkiego - nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej nieruchomości położonych w [...] ( pismo z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...]). W toku postępowania przeprowadzono oględziny nieruchomości, w wyniku których ustalono, że sporna działka jest niezagospodarowana. Znajduje się na niej jedynie fragment chodnika asfaltowego o szerokości 3 m i chodnika z kostki brukowej o szerokości 2 m. W celu ustalenia, czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n. zlecono rzeczoznawcy majątkowemu B.W. sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen aktualnych oraz wartość według stanu z dnia zwrotu, uwzględniającą działania podjęte na niej po wywłaszczeniu. W opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej na dzień [...] lipca 2013r., którą organ uznał jako dowód w sprawie, wskazano, iż wartość nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy 14, obręb [...], według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosi 169 220,00 zł, według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny uwzględniająca działania podjęte na niej po nabyciu wynosi 155 387,00 zł. W związku z powyższym stwierdzono zmniejszenie wartości wyżej wymienionej nieruchomości na kwotę 13 833,00 zł. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym wartość aktualna przedmiotowej nieruchomości wynosi 288 937,00 zł. Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1976 r., rep. A.II nr [...] za cenę 162 950,00 zł ( na co składały się : należność za grunt o powierzchni 8 919 m2 w kwocie 160 542,00 zł oraz należność za istniejące nakłady w kwocie 2 408,00 zł). Proporcjonalnie ustalona kwota odszkodowania dla objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości powierzchni 767 m2 wyniosła 14 013,08 zł. Następnie po zwaloryzowaniu, przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych Prezesa GUS za okres od 1977r. do września 2013r. wynoszącego 4303,44311309918 oraz denominacji kwota ta wyniosła 6 030,45 zł. Po uwzględnieniu zmniejszenia wartości nieruchomości kwota – zobowiązania do zwrotu na rzecz Miasta jest ujemna, w związku z czym wnioskodawcy nie są zobowiązani do zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Miasto wniosło odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów: - art. 136 ust. 3, art. 137 u.g.n. - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm. określanej dalej jako k.p.a. przy czym aktualny tekst jednolity został opublikowany w Dz. U z 2013 r. , poz. 267 ), - art. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 a u.d.p. W oparciu o podniesione zarzuty Miasto wniosło o uchylenie decyzji Starosty i orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...], ewentualnie o uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Odwołujący się wskazał, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy w tym m. in. o pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] września 2011r. i z dnia [...] marca 2012r., stwierdzić należy, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Ponadto zgodnie z wyżej wymienionym pismem Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2012r., na działce nr [...], znajduje się chodnik, który przeznaczony jest do ruchu pieszego. Wskazane zaś okoliczności stanowią przeszkodę dla orzeczenia o zwrocie wyżej wskazanej nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Wojewoda podkreślił wynikające z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. określanej dalej jako p.p.s.a.) związanie oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 814/10. Wskazał, że przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji, wypełniając zalecenia Wojewody zawarte w decyzji z [...] grudnia 2009 r. przeprowadził badanie pod kątem realizacji celu wywłaszczenia w terminach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z pozyskanej dokumentacji organ wywiódł, iż w stosunku do nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy 14, obręb [...], zostały spełnione przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia tj. rozbudowa Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego, nigdy nie został zrealizowany. W ocenie organu pierwszej instancji wskazują na to zgromadzone w toku postępowania o zwrot dokumenty, protokoły z oględzin nieruchomości, a także sporządzony operat szacunkowy dotyczący określenia wartości tej nieruchomości. Kwestia ta jest bezsporna. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z [...] marca 1985 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] na przedmiotowej nieruchomości planowano wybudowanie drogi. Ponadto jak wynika z pism Zarządu Dróg Miejskich działka ta znajduje się w liniach granicznych ul. [...]. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z [...] marca 2007 r. poinformował, że ulica [...] ma charakter drogi gminnej, a kategorię tą nadano jej dnia [...] stycznia 2002 r. Podano również, iż budowa tej drogi była finansowana ze środków budżetowych Miasta. W piśmie z [...] marca 2009 r. dodano, iż działka nr [...] znajduje się w liniach granicznych wyżej wymienionej ulicy. Potwierdzeniem na to, że przedmiotowa nieruchomości fragment znajduje się w całości w liniach granicznych ulicy [...] miała być przesłana mapa z naniesionymi liniami rozgraniczającymi wyżej wymienioną ulicę. Wojewoda podkreślił, że ustalenie, czy na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu znajduje się droga publiczna ma istotne znaczenie dla takiego postępowania. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01 niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość we wszelkiej dokumentacji figuruje jako droga. Wskazuje na to zwłaszcza uchwała Rady Miasta o nadaniu kategorii drogi gminnej ul. [...]. Niemniej jednak Urząd Miasta w piśmie z [...] sierpnia 1998r. poinformował, iż działka nr [...] docelowo jest jedynie przeznaczona pod komunikację tj. projektowany dalszy ciąg ul. [...] (karta 24 akt). Z odpowiedzi E Sp. z o.o. udzielonej w piśmie z [...] lipca 2011r., wynika również, iż wyżej wymieniona firma nie posiada w eksploatacji sieci oświetlenia drogowego na przedmiotowym terenie ( karta 359 akt). W dniu [...] lipca 1988 r. znak [...] wydana została jedynie decyzja o pozwoleniu na budowę chodnika w ulicy [...] nitka południowa wzdłuż siedziby Wytwórni Sprzętu [...] (karta 160 akt). W piśmie z [...] marca 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował, iż znajdujący się na spornej działce chodnik przeznaczony jest do ruchu pieszego, a istniejąca na przedmiotowej działce zieleń nie jest utrzymywana przez ZDM. Jednocześnie wskazano, iż nie udało się odszukać planów realizacyjnych inwestycji polegających na budowie ul. [...], co uniemożliwia ustalenie konkretnych czynności, które zostały podjęte na przedmiotowej działce (karta 417 akt). Z treści wyżej wymienionych pism zdaniem organu można więc wywieść, iż przebieg drogi tj. ul. [...] nie objął działki nr [...]. Urząd Miasta sam w piśmie z [...] sierpnia 1998 r. wskazał, iż teren dawnej działki nr [...] docelowo przeznaczony jest pod komunikację - projektowany dalszy ciąg ulicy [...]. Na przedmiotowej działce znajduje się jednak chodnik przeznaczony do ruchu pieszego. Z kolei z przeprowadzonych oględzin bezspornie wynika, iż planowana droga nigdy nie została wybudowana na odcinku obejmującym działkę nr [...]. W trakcie ponownie prowadzonego przed organem I instancji postępowania, w dniu [...] sierpnia 2011 r. odbyły się kolejne oględziny nieruchomości m.in. z udziałem uprawnionego geodety. Jak wynika z protokołu oględzin działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, w środkowej części zajęty pod fragment chodnika utwardzonego asfaltem o szerokości ok. 3 metrów. Chodnik ten biegnie w kierunku północ-południe. Obszar po jego wschodniej stronie porośnięty jest pielęgnowanym trawnikiem. W części środkowej, przy chodniku znajduje się jedna ławka, zaś w narożniku południowo-wschodnim jedno drzewo. Wschodnią granicę działki stanowi metalowy płot. Część działki po zachodniej stronie chodnika porośnięta jest zielenią niską. W części zachodniej działka stanowi nieutwardzony plac postojowy dla mieszkańców okolicznych budynków. W północno-zachodniej części działki znajduje się natomiast fragment chodnika utwardzonego kostką brukową o szerokości ok. 2 metrów, który łączy chodnik wyasfaltowany z budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] (karta 382 akt). Tym samym okoliczności obecnego zagospodarowania spornej działki nie budzą wątpliwości i nie były kwestionowane przez żadną ze stron tego postępowania. Reasumując, organ stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości planowano wybudowanie drogi zgodnie z decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z dnia [...] marca 1985r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ulicy [...] od ul. [...] do ulicy [...] (obecnie [...]). Wizje lokalne dowiodły jednak, iż na spornej nieruchomości droga ta nie powstała, a tym bardziej nie została włączona do eksploatacji. Wybudowano na niej jedynie chodnik przeznaczony do ruchu pieszego. Powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2010 r. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p., drogę zdefiniowano jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przywołał ponadto pogląd wyrażony przez Sąd, iż droga nie może być uznana za drogę publiczną jeśli rzeczywiście nie istnieje, a wynika jedynie z uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda podkreślił również, że w innej sprawie dotyczącej nieruchomości położonej w pobliżu nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/10 stanął na stanowisku, iż ustalony stan faktyczny w postaci niezrealizowania drogi publicznej, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., zobowiązuje organ orzekający w pierwszej instancji do właściwego ustalenia, czy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości spełnia warunki uznania go za powstanie drogi publicznej, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Wybudowanie chodnika, jak również ułożenie liniowej infrastruktury technicznej nie wyczerpuje ustawowego pojęcia drogi. Chodnik, stosownie do art. 4 pkt 6 u.d.p., stanowi oczywiście element drogi, ale nie wyczerpuje przesłanek wystarczających dla przyjęcia, iż powstała droga jako obiekt budowlany. W dalszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeśli była przyznana w ramach odszkodowania. Natomiast jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej nieruchomości (art. 140 ust. 3 u.g.n.). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, z oczywistych względów, ogranicza się do restytucji, przywrócenia poprzedniemu właścicielowi, prawa własności. Wskazując na wyliczenia w tym zakresie organ stwierdził, że w stosunku do spornej działki nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o 13.833.00 zł. Aktualna wartość nieruchomości wynosi zaś 288.937,00 zł. Organ drugiej instancji dokonał na podstawie art. 80 k.p.a. oceny operatu szacunkowego z [...] lipca 2013 r. i stwierdził, że biegły w niniejszej sprawie, prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1976 r. nr rep. AII [...] Skarb Państwa nabył nieruchomość obejmującą działkę nr [...] o pow. 8.919 m2 za cenę 160.542,00 zł oraz 2.408,00 zł za nakłady, co razem dało kwotę 162.950,00 zł. Zwracana nieruchomość ma powierzchnię 767 m2, a więc proporcjonalnie odszkodowanie za tą działkę wyniosło 14.013,07 zł. Odszkodowanie podlega waloryzacji przy zastosowaniu wskaźnika za okres od roku 1977 (a więc od roku następującego po roku wydania decyzji wywłaszczeniowej, tutaj aktu notarialnego z 1976 r.) do września 2013 r. (data ostatniego opublikowanego wskaźnika waloryzacji przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji). Wskaźnik waloryzacji wyniósł w zaokrągleniu 4303,4431. Zatem kwota 14.013,07 zł po zwaloryzowaniu wynosi 60.304.449,58 zł (po denominacji daje to kwotę 6.030,44 zł). W związku z faktem, iż zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego zawartą w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2013 r. nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o 13.833,00 zł w rezultacie kwota zwaloryzowanego odszkodowania pomniejszona o spadek wartości nieruchomości daje wartość ujemną, w związku z czym wnioskodawcy nie są zobowiązani do zwrotu wcześniej otrzymanego odszkodowania. Miasto wnosząc skargę na powyższą decyzję Wojewody zarzuciło decyzji naruszenie przepisów: art 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, iż na działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, art. 2a u.d.p. poprzez wykreowanie stanu prawnego, w którym właścicielem drogi publicznej jest osoba fizyczna. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013r. znak [...], jako niezgodnych z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organ II instancji orzekając o zwrocie działki nr [...] - drogi publicznej na rzecz osoby fizycznej naruszył art. 2 a u.d.p. , zgodnie, z którym właścicielami dróg publicznych mogą być tylko: jednostka samorządu terytorialnego i Skarb Państwa. Nie można zatem orzec o zwrocie drogi publicznej na rzecz osoby fizycznej, ponieważ nie może być ona jej właścicielem. W dacie wywłaszczenia, tj. w 1976 r., działka nr [...] została przeznaczona pod rozbudowę Wytwórni Sprzętu [...]. Na wniosek wytwórni Sprzętu [...], ze środków Zarządu Dróg Miejskich, wybudowano chodnik wzdłuż siedziby wytwórni ( pozwolenie na budowę chodnika z dnia [...] lipca 1988r., znak [...]). Zaprezentowane ustalenia znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym przez Starostę. Tym samym strona wskazała, że na części działki nr [...] został zrealizowany cel publiczny. Ponadto podkreśliła ona, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., nr P 38/11, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania termin zawarty w art 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wniósł również o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OW 101/14) Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. do rozpoznania wniosków sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wyłączenie od orzekania w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SO/Go 10/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyłączył od orzekania w tej sprawie sędziego NSA Jolantę Szaniecką, sędziego WSA Marię Kwiecińską, sędziego WSA Jakuba Zielińskiego, sędziego WSA Elwirę Brychcy, sędziego WSA Barbarę Drzazgę, sędziego WSA Tomasza Świstaka, sędziego WSA Edytę Podrazik, sędziego WSA Wiesławę Batorowicz, sędziego NSA Grażynę Radzicką, sędziego WSA Izabelę Bąk-Marciniak, sędziego WSA Tomasza Grossmanna, sędziego WSA Macieja Busza, sędziego WSA Annę Jarosz, sędziego WSA Donatę Starostę, sędziego NSA Jerzego Stankowskiego, sędziego WSA Ewę Kręcichwost-Durchowską, sędziego NSA Włodzimierza Zygmonta, sędziego WSA Katarzynę Nikodem, sędziego WSA Karola Pawlickiego, sędziego WSA Małgorzatę Bejgerowską, sędziego WSA Katarzynę Wolną-Kubicką, sędziego WSA Izabelę Kucznerowicz, sędziego WSA Marzennę Kosewską, sędziego WSA Małgorzatę Górecką, sędziego WSA Mirellę Ławniczak, sędziego WSA Ireneusza Fornalika, sędziego WSA Szymona Widłaka, sędziego WSA Barbarę Koś, sędziego NSA Tadeusza Geremka, sędziego WSA Walentynę Długaszewską, sędziego WSA Beatę Sokołowską, sędziego NSA Marię Lorych-Olszanowską, sędziego WSA Waldemara Inerowicz, sędziego WSA Dominika Mączyńskiego. Natomiast sędzia WSA D.R.-O. jak uczestniczka postępowania była wyłączona od rozpoznania sprawy z mocy prawa. Postanowieniem z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I OW 154/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. do rozpoznania sprawy ze skargi Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości (sygn. akt II SA/Po 409/14). Akta wpłynęły do WSA w Gorzowie Wlkp. dnia 6 października 2014 r. i zostały zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Go 723/14. Uczestnicy postępowania A.R., G.R. oraz D.R. – O. w piśmie z dnia [...] października 2014 r. ( data wpływu do Sądu: 28 października 2014 r.) wskazali, iż przedmiotowa działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...], której własność w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa, a wywłaszczenie nastąpiło w związku z planem realizacyjnym rozbudowy Wytwórni Sprzętu [...]. Przedmiotowa działka nie była objęta tym planem i nigdy nie była wykorzystana na cel określony w umowie z dnia [...] stycznia 1976 r. - budowa zakładu produkującego sprzęt [...], co wynika z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Na działce o nr [...] nie wybudowano żadnego obiektu budowlanego, pod budowę którego wywłaszczono tą nieruchomość, jak również nie zrealizowano drogi publicznej, która w swoim przebiegu obejmuje przedmiotową działkę. Projektowana droga publiczna - ulica [...], nie została zrealizowana, jak również nie przystąpiono do jej realizacji, także na obszarze przedmiotowej działki. Od czasu oględzin tego terenu, przeprowadzonych w dniu [...] września 1998 r., stwierdzony wówczas jego stan nie uległ zmianie. Wydzielone geodezyjnie działki przez które przebiegać ma w przyszłości projektowana ulica [...], niemalże w całości są porośnięte krzewami oraz drzewami, co potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy. Zdaniem uczestników postępowania o tym, czy została zrealizowana droga publiczna - zaliczona do kategorii dróg gminnych, nie może decydować jej wydzielenie geodezyjnie, które w tym przypadku, co należy podkreślić, nastąpiło po wszczęciu postępowania zwrotowego i na jego potrzeby, gdy miało już dojść do wydania decyzji zwrotowej. Nie może również o tym decydować podjęcie przez Radę Miasta uchwały o nadaniu wydzielonym geodezyjnie działkom kategorii drogi gminnej, co nastąpiło w 2002 r., a więc także po wszczęciu postępowania zwrotowego. Kwestia wydania tejże uchwały (i jej legalności) nie ma bowiem znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Uczestnicy podkreślili również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Okoliczność, że Zarząd Dróg Miejskich utrzymuje stan nawierzchni ulicy [...], która to ulica dopiero w przyszłości, gdy będzie zrealizowana ulica [...], znajdzie się w jej przebiegu, nie oznacza, że przystąpiono w ten sposób do budowy ulicy [...], jak również, że droga ta istnieje. Uczestnicy postępowania zauważyli, iż począwszy od działki [...], aż do wjazdu do salonu samochodowego z drugiej strony planowanej ulicy [...], projektowana droga nie jest urządzona, jak również nie rozpoczęto żadnych prac związanych z jej realizacją. Na całym tym przebiegu działki są porośnięte chwastami, krzewami i drzewami - samosiejkami. Na końcowym odcinku projektowanej drogi, na wysokości salonu samochodowego, istniejąca tymczasowa droga wykorzystywana jest wyłącznie na potrzeby tego salonu i prawdopodobnie wykonana została ze środków finansowych właściciela salonu. Nie ma żadnej polnej drogi od strony ulicy [...], a jedynie ubity plac powstały na skutek wykorzystywania tego terenu przez mieszkańców okolicznych bloków (miejsca parkingowe, plac manewrowy do zawracania). W przeszłości wyasfaltowany został chodnik, biegnący wzdłuż płotu otaczającego dawny teren [...], lecz realizacja tego chodnika nie może być uznana za realizację ulicy [...]. Przedmiotowy chodnik bez wybudowanej drogi, w aspekcie stanu zurbanizowania tego terenu, jest inwestycją niemającą istotnego znaczenia dla mieszkańców bloków zlokalizowanych przy ul. [...]. Chodnik nie wkomponowuje się w to osiedle. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak kable elektroenergetyczne, czy rury kanalizacyjne nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], którą na podstawie art.136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4, art. 142, art. 216 ust. 1 u.g.n. orzeczono o zwrocie na rzecz p. A.R. w 2/3 części, p. D.R. – O. w 1/6 części i p. G.R. w 1/6 części, nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ( arkusz mapy 14, obręb [...]), zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta, jednocześnie nie zobowiązując wyżej wymienionych osób do zwrotu na rzecz Miasta należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Jak słusznie zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z wyżej wymienionych warunków. Jednocześnie zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Z uwagi jednak na podnoszone przez Miasto argumenty dotyczące przeznaczenia spornej działki pod budowę drogi publicznej koniecznym było - na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. orzekając poprzednio w sprawie o sygn. akt II SA/Go 814/10 - wyjaśnienie, czy została ona faktyczne przeznaczona pod budowę drogi publicznej. Jak wskazano Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. Jednakże fakt, że wywłaszczona nieruchomość stanowi choćby część drogi publicznej nie może budzić wątpliwości. Jednocześnie Sąd w tej sprawie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem drogi , odwołując się do art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p., który stanowi, iż drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż droga nie może być uznana za drogę publiczną jeśli rzeczywiście nie istnieje, a wynika jedynie z uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a powyższa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie ( por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych ( por. S. Hanausek, op.cit., s. 319). Ponadto ocena prawna, aby była wiążąca musi mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Stąd też z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań ( por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, z dnia 03 lipca 2013 r. , I FSK 1129/12 i I FSK 1101/12 ). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny ( por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 ). Również zmiana okoliczności sprawy może spowodować nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy ( por. M. Jagielski, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Komentarz, Warszawa 2013, s. 594 - 595 i powołane tamże orzecznictwo ). W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego ani okoliczności sprawy, która powodowałaby możliwość odstąpienia od oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych we wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2010 r. Ponadto ocena prawna oraz wskazania co dalszego postępowania zostały sformułowane przez Sąd w sposób jasny i jednoznaczny. Ponownie rozpatrujące niniejszą sprawę organy wywiązały się z obciążającego ich - na podstawie art. 153 p.p.s.a. - obowiązku zastosowania się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w powołanym powyżej wyroku. W toku postępowania Starosta wykazał, iż w stosunku do nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] zostały spełnione przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia tj. rozbudowa Wytwórni Sprzętu [...], nigdy nie został zrealizowany. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w toku postępowania dokumentach, w tym w protokołach z oględzin nieruchomości, a także w sporządzonym operacie szacunkowym dotyczącym określenia wartości tej nieruchomości. Strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń organu w tym zakresie. Badając zaś okoliczność realizacji inwestycji budowy drogi publicznej na spornej działce, organ ustalił, iż zgodnie z decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z [...] marca 1985 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] na przedmiotowej nieruchomości planowano wybudowanie drogi. Ponadto z pism Zarządu Dróg Miejskich wynika, iż działka ta znajduje się w liniach granicznych ul. [...] ( np. pismo z dnia [...] marca 2009r.). Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z [...] marca 2007 r. poinformował, że ulica [...] ma charakter drogi gminnej, a kategorię tą nadano jej dnia [...] stycznia 2002 r. Potwierdzeniem na to, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości w liniach granicznych ul. [...] miała być przesłana mapa z naniesionymi liniami rozgraniczającymi wyżej wymienioną ulicę. Jednakże z pozostałych dokumentów – na co zwrócił uwagę organ – wynika, iż sporna działka jedynie została przeznaczona pod budowę drogi. Urząd Miasta w piśmie z dnia [...] sierpnia 1998 r. poinformował, iż działka nr [...] docelowo jest jedynie przeznaczona pod komunikację tj. projektowany dalszy ciąg ul. [...] (karta 24 akt). Z kolei z pisma z dnia [...] lipca 2011 r. E Sp. z o.o. wynika, iż nie posiada ona w eksploatacji sieci oświetlenia drogowego na przedmiotowym terenie ( karta 359 akt). W dniu [...] lipca 1988 r. znak [...] wydana została jedynie decyzja udzielająca pozwolenia na budowę chodnika w ulicy [...] nitka południowa wzdłuż siedziby Wytwórni Sprzętu [...] ( karta 160 akt ). W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował, iż znajdujący się na spornej działce chodnik przeznaczony jest do ruchu pieszego, a istniejąca na tej działce zieleń nie jest utrzymywana przez ZDM. Jednocześnie wskazano, iż nie udało się odszukać planów realizacyjnych inwestycji polegających na budowie ul. [...], co uniemożliwia ustalenie konkretnych czynności, które zostały podjęte na przedmiotowej działce ( karta 417 akt). Słusznie tym samym organy ustaliły, że z treści wyżej wymienionych pism można więc wywieść, iż przebieg drogi tj. ul. [...] nie objął działki nr [...]. Ustalenia w tym zakresie znajdują również potwierdzenie w protokołach z oględzin przeprowadzonych na działce, w których zapisano, że planowana droga nigdy nie została wybudowana na odcinku obejmującym działkę nr [...]. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia [...] sierpnia 2011 r. działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, na której znajdują się dwa ciągi chodników - w środkowej części znajduje się chodnik utwardzony asfaltem o szerokości ok. 3 metrów (kierunek północ-południe), w części północno-zachodniej znajduje się natomiast fragment chodnika utwardzony kostką brukową o szerokości ok. 2 metrów. Obszar ten porośnięty jest trawnikiem, znajduje się tam jedna ławka oraz drzewo. Tym samym pomimo wskazywanych przez skarżącą stronę planów wybudowania na przedmiotowej nieruchomości drogi zgodnie z decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z [...] marca 1985 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ulicy [...] od ul. [...] do ulicy [...] (obecnie [...]), droga ta faktycznie nie została zrealizowana. Potwierdza to również opis spornej nieruchomości zawarty w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2013 r. Ustalenia te nie były kwestionowane przez strony. Organ zatem zobowiązany był do oceny, czy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości spełnia warunki uznania go za powstanie drogi publicznej, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Drogą publiczną w rozumieniu art. 2 a u.d.p. jest budowla określona w art. 4 pkt 2 u.d.p., której nadano jedną z kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 u.d.p. Skoro bowiem w art. 4 pkt 2 u.d.p. zdefiniowane zostało pojęcie "drogi" jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, to użyte w art. 2 a u.d.p. pojęcie "drogi" musi być rozumiane zgodnie ze wskazaną definicją. Budowa ulicy wiązać musi się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy zakopanie na tym terenie kabla wysokiego napięcia. Nie jest również równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę. Również nie można uznać, że równoznaczne z wybudowaniem drogi jest wyasfaltowanie chodnika. Co prawda chodnik stanowi część drogi, jednakże nie oznacza to, że wybudowanie chodnika powodować będzie, iż taki obiekt automatycznie jest drogą publiczną uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Aby mówić o drodze publicznej musimy mieć do czynienia z budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Również przeznaczenie tego terenu w przyszłych planach pod ulice nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu .Tylko istniejąca droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 9/10, wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/10, z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 582/10, wyrok WSA w Lublinie z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 202/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 651/14 ). Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego na tle dopuszczalności zasiedzenia nieruchomości zajętych pod drogi wskazuje się, iż wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a u.d.p. dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym - art. 4 pkt 2 u.d.p. ( por. wyrok SN z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt I CSK 293/11 OSNC 2012/9/104i z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt IV CSK 514/12 , wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt III CRN 11/01, OSNAPUS 2002, nr 21, poz. 513) Ustalenia organu w tym zakresie są wyczerpujące i wystarczające w ocenie Sądu do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, iż strona skarżąca nie kwestionuje faktycznego stanu istniejącego na spornej działce, opierając się jedynie na dokumentach planistycznych, wskazujących na wolę zrealizowania konkretnej inwestycji, w bliżej nieokreślonym terminie. Tym czasem dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie niezbędnym było ustalenie nie tyle wykreowanego, abstrakcyjnego stanu prawnego, na który składają się również określone dokumenty powołane przez stronę skarżącą, co faktycznego stanu i sposobu zagospodarowania spornej działki. Tymczasem z ustaleń w tym zakresie wynika bezspornie, iż projektowana droga publiczna nie została zrealizowana na działce objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Stąd też rozważania w tym zakresie zawarte w skardze Miasta stanowią w istocie niedopuszczalną - w związku z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. - polemikę z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2010 r. Postępowanie organów obu instancji zostało przeprowadzone prawidłowo zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem zgromadzono w tym zakresie obszerny materiał dowodowy, wyjaśniając wszechstronnie okoliczności sprawy, zaś dokonując oceny tego materiału, organy uwzględniły całokształt tego materiału, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji administracyjnych. Także ustalenia i ocena prawna przeprowadzona przez organy w zakresie wyznaczonym przez dyspozycje art. 140 ust.1 u.g.n. odpowiada powyższym wymaganiom. Zgodnie z powołanym przepisem w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeśli była przyznana w ramach odszkodowania. Natomiast jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej nieruchomości (art. 140 ust. 3 u.g.n.). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości . W myśl zaś art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ogranicza się zatem do restytucji, przywrócenia poprzedniemu właścicielowi, prawa własności. Organy zbadały i oceniły poprawność sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego i w oparciu o jego wyliczenia ustaliły, że w niniejszej sprawie nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości, a w rezultacie kwota zwaloryzowanego odszkodowania pomniejszona o spadek wartości nieruchomości daje wartość ujemną, w związku z czym wnioskodawcy nie są zobowiązani do zwrotu wcześniej otrzymanego odszkodowania. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tej oceny operatu szacunkowego ani przeprowadzonych na jego podstawie wyliczeń. Zresztą również w tym zakresie ustalenia poczynione przez organy administracji nie były kwestionowane przez żadną ze stron. Odnosząc się do zarzutu Miasta dotyczącego niestosowania w sprawie terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31, Dz.U z 2014 r. poz. 376 ) wyjaśnić należy, że wyżej wymieniony przepis w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Zgodnie z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego: " Art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337, z 2012 r. poz. 908, 951, 1256, 1429 i 1529, z 2013 r. poz. 829 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" . W rozpatrywanej sprawie nie doszło natomiast w ogóle do realizacji celu wywłaszczenia, co zostało stwierdzone bezspornie w toku przeprowadzonego postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie doszukał się żadnego naruszenia prawa, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności, w związku z tym - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a – oddalił skargę.