II SA/Go 723/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 2 marca 2017 r. nr XXIV/163/2017 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2017 roku stwierdza nieważność § 3, § 4, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 2 marca 2017 r. nr XXIV/163/2017 Rada Gminy przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2017 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2016 r. poz. 446 z póżn. zm.) i art. 11a ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5, i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (DZ.U. z 2013 r. poz. 856 z póżn. zm.). Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy, w części dotyczącej § 3 i § 4 uchwały. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2017 r. Prokurator wniósł ponadto o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nie sprecyzowanie w § 3 zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. nie wskazanie w jaki sposób będzie odbywało się dokarmianie, nie wskazanie konkretnych miejsc dokarmiania, nie wskazanie w jaki sposób, gdzie i przez kogo będzie udzielania opieka weterynaryjna, jak również nie wskazanie konkretnych organizacji społecznych, które mają realizować opiekę nad wolno żyjącymi kotami, jak również nie wskazanie w § 6 ust. 2 konkretnych organizacji mających współdziałać w zakresie poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Ponadto Prokurator Rejonowy zarzucił istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, poprzez brak określenia w § 4 uchwały czasookresu odławiania zwierząt. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności Prokurator wskazał, że uchwała w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zawiera normy o charakterze ogólnym oraz o charakterze abstrakcyjnym, co przesądza o tym że że jest to akt prawa miejscowego. Jednocześnie celem tego aktu jest określenie w sposób konkretny zasad działania gminy co do należytego wypełniania obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego ustawodawca upoważnia do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym. Skarżący wskazał, że zapisy zawarte w § 3 oraz 6 ust. 2, dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, pozostają na wysokim poziome ogólności, nie odnoszą się do konkretnego sposobu działania, sposobu oraz miejsc dokarmiania. Ponadto w sposób ogólny wskazano pomioty mające zapewnić realizację tego zadania. W uchwale nie sprecyzowano w jaki sposób będzie udzielana pomoc weterynaryjna. Ograniczenie się się do ogólnych zapisów nie daje gwarancji czytelności i realizacji danego programu oraz narusza stan prawny. Skarżący wskazał, że w uchwale nie wskazano podmiotu realizującego odławianie bezdomnych zwierząt ( § 4 ust. 2) oraz nie wskazano organizacji mających współdziałać w zakresie poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt ( § 6 ust. 2). Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 pkt 3 ustawy Prokurator wskazał, że w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, przewidziano dwie możliwości wyłapywania zwierząt – stałe lub okresowe, w zależności od treści uchwały. Pomimo wymogu w zaskarżonej uchwale nie określono, czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt będzie miało charakter stały czy też okresowy. W uchwale nie wskazano również miejsc świadczenia opieki weterynaryjnej w wypadku zdarzeń drogowych. Zdaniem skarżącego, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, organ nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w ustawie, a dla skutecznej realizacji zadań gminy właściwym jest konkretne określenie sposobu realizacji zadań. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, że żaden przepis nie nakłada obowiązku określenia w uchwale sposobu oraz miejsc dokarmiania zwierząt. Kazuistyczne i szczegółowe określanie tego rodzaju kwestii wykracza poza ramy, z natury rzeczy, dokumentu ogólnego, jakim jest program. Przepis nie wymaga również wskazania gdzie i przez kogo udzielana będzie opieka weterynaryjna. Analogiczne uwagi należy odnieść do zarzutu niewskazania konkretnych organizacji społecznych, które mają realizować opiekę nad wolno żyjącymi kotami. Organ wskazał, że koty wolno żyjące są elementem ekosystemu, dlatego nie mogą być objęte procesem adaptacyjnym, stąd niezrozumiały jest zarzut niewskazania w uchwale organizacji, które będą współdziałać w procesie poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna, co obligowało Sąd do jej uwzględnienia. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora, przypomnieć należy, że na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Gminy w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 r. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt. Przepisy art. 11a ust. 1 i ust. 2 obligują radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści tego programu rada obowiązana jest zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji zadań w zakresie: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała nie spełnia wymagań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 2 oraz pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Powyższe zarzuty znalazły potwierdzenie w toku wykonanej przez WSA kontroli. Program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 335/14, słusznie uznał, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. Okoliczność, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia tego aktu takiego charakteru. Podkreślenia wymaga, że do ustalenia, czy uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy, aby zawierała ona co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). W ocenie Sądu, niektóre z norm prawnych zawartych w kontrolowanej uchwale mają formę norm o charakterze generalnym, jako że nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Są one również abstrakcyjne, ponieważ nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 175/11 oraz z 23 maja 2011 r. sygn. II SA/Kr 402/11). Przedmiotowy akt nie jest tylko i wyłącznie aktem, skierowanym do osób tworzących organizację aparatu gminy. Jego postanowienia zawierają powszechnie obowiązujące wzorce postępowania w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom np. obowiązek przekazania zwierzęcia do określonego schroniska, gospodarstwa rolnego. Również doktryna prawa opowiada się za dokonaną przez WSA kwalifikacją przedmiotowej uchwały (zob. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja 2012 r., nr 4, s. 23-45). Także w wyrokach NSA wyrażono pogląd, że omawiany program jest aktem prawa miejscowego (zob.m.in. wyrok z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11 oraz z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 655/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Odnosząc się do naruszenia przez Radę przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, uznać należało, zgodnie z tezą skarżącego Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Radni powinni więc określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu (co w zaskarżonej uchwale uczyniono), a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie lekarza weterynarii oraz organizacji społecznych współdziałających z Gminą w realizacji programu. W orzecznictwie odnoszącym się do kwestii prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt podkreśla się konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno – konkretnych (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, z dnia 12 pażdziernika 2016 r. sygn.. akt II OSK 3245/14). Program uchwalony przez radę gminy w zakresie zadań obligatoryjnych gminy, wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinien być realizowany poprzez wskazanie w nim podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy wykonują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w programie podmiotami. Za obowiązkiem takiego skonkretyzowania przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany na krótki okres corocznie do dnia 31 marca. Programowi nie można nadawać jedynie charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane. Istotne jest też to, że omawiany program ma znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą dowiedzieć się z niego, kto na terenie gminy jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i zawieść poszkodowane zwierzę do właściwego lekarza weterynarii. W omawianym aspekcie należy zwrócić uwagę, że kontrolowana uchwała istotnie narusza prawo przez to, że nie zawiera wskazania konkretnego weterynarza, który zapewniać będzie całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Brak przyjęcia precyzyjnych regulacji wskazujących podmiot zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt nie tylko nie realizuje obowiązku zapewnienia w jak najszybszym czasie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale również zapewnienia bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16 i z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13). Podobne uwagi należy odnieść do braku określenia w uchwale organizacji społecznych, które będą współdziałać z Gminą w zakresie poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Należy przy tym wskazać, że w § 6 zaskarżonej uchwale mowa jest o bezdomnych zwierzętach, a nie tylko o bezdomnych kotach. Zasadne było stanowisko skarżącego co do naruszenia regulacji zawartej w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, poprzez brak określenia w § 4 uchwały czasookresu odławiania zwierząt. Zgodnie z treścią wskazanego tu przepisu wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały. W ocenie Sądu użyte w uchwale określenie –"odławianie" – należy interpretować w rozumieniu § 2 rozporządzenia, na co wskazuje treść oraz kontekst przepisu § 4 uchwały. Organ stanowiący gminy powinien określić w uchwale - czy wyłapywanie zwierząt będzie miało charakter stały, czy też okresowy. Powyższe może mieć istotne znaczenie w praktyce stosowania programu przyjętego zaskarżona uchwałą, bowiem jak wyżej wskazano przepisy uchwały mają m.in. znaczenie informacyjne dla ogółu mieszkańców danej gminy. Stwierdzić zatem należy, że podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt organ nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Nie można też wykraczać poza ustawową delegację. Z powyższych względów, mając na uwadze powyższe naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie zwierząt, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.