II SA/Go 723/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w którym nie obejmuje przyznania skarżącemu J.O. świadczenia pielęgnacyjnego za czerwiec oraz lipiec 2019 r. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r, nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania J.O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – B.O. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2019 r. J.O. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką B.O. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że B.O. wymaga stałej i bieżącej opieki. B.O. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ([...]) wydane do [...] lipca 2020 r. Niepełnosprawność powstała od [...] maja 2019 r. Nie żyją rodzice B.O. i jej były mąż. J.O. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, zgodnie z zawartym we wniosku oświadczeniem jest rolnikiem i związku z opieką nad matką od dnia [...] maja 2019 r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Dalej organ I instancji powołując się na art. 17 ust. 1, ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej u.ś.r.) wskazał, że z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności (niepełnosprawność osoby wymagającej opieki tj. B.O. powstała bowiem po 25 roku życia, gdyż istnieje od [...].05.2019 r.) nie było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. 2. W odwołaniu złożonym od tej decyzji J.O. powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), w którym to Trybunał uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało J.O. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B.O. w okresie od [...] sierpnia 2019r. - do [...] lipca 2020 r. w wysokości 1.583,00 miesięcznie. Po przedstawieniu treści przepisów art. 17 u.ś.r. Kolegium wskazało, że odwołanie skarżącego podlega uwzględnieniu, albowiem organ I instancji w przedmiotowej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego przez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zdaniem Kolegium wyrok ten, wobec braku klauzuli odraczającej spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Takie też stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przytoczono. Kolegium uznało, za organem I instancji, że pozostałe warunki przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, wynikające z art. 16 i 17 u.ś.r. zostały w sprawie spełnione. Z tych względów Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przyznało zatem J.O. świadczenie pielęgnacyjne w ustalonej przepisami prawa materialnego w wysokości 1.583,00 zł miesięcznie na okres od [...] sierpnia 2019r. - do [...] lipca 2020 r. Odnosząc się do okresu przyznania świadczenia wskazano, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. B.O. na podstawie orzeczenia z dnia [...] lipca 2019 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a orzeczenie wydano do dnia [...] lipca 2020r. 4. W skardze złożonej z zachowaniem terminu J.O. wniósł o jej zmianę i przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] czerwca 2019 r. zamiast od [...] sierpnia 2019 r. Wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wniosek do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności został złożony 25 czerwca 2019 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane [...] lipca 2019 r., wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony 2 sierpnia 2019 r., co oznacza, że okres wskazany w przepisie art. 24 ust. 2a u.ś.r. został zachowany. 5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium dotyczące zastosowania w sprawie przepisu art. 17b ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu ukształtowanym powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dnia 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. K 38/13. Stanowisko to jest zgodne z ukształtowaną od kilku lat w niniejszym sądzie linią orzeczniczą, por. wyrok wydany w sprawie II SA/Go 819/14, CBOSA). Stanowisko to zaczyna dominować w judykaturze, także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poglądy przeciwne oparte są na błędnej ocenie niefortunnego zapisu w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału i nie dostrzegają różnicy między tzw. wyrokiem zakresowym a wyrokiem z klauzulą odraczającą. Wyrok wydany przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 38/13 stanowi klasyczny przykład wyroku zakresowego. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności (szerzej na ten temat uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Go 819/14). Ponieważ skarżący bezspornie spełniał pozostałe warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uwzględniając skutki wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nabył on prawo do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego na warunkach określonych w ustawie. 9. Ponieważ zaskarżoną decyzją przyznano stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] sierpnia 2019 r. do [...] lipca 2020r. kontrola sądu musiała być przeprowadzona z zachowaniem zasady określoną w art. 134 § 2 p.p.s.a. czyli zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. W sprawie nie występują jakiekolwiek wady kwalifikowane mogące prowadzić do nieważności decyzji zatem zasada ta ma pełne zastosowanie. W sprawie niesporna jest i zgodna z prawem materialnym, powołanym w decyzji Kolegium, końcowa data przyznania świadczenia i jego wysokość. Nie ma zatem potrzeby wypowiadania się co do kwestii innych niż okres, za który prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przyznano, czyli za czerwiec oraz lipiec 2019 r. Dla zakresu, przedmiotu i wyniki kontroli sądowej nie ma tu znaczenia, że zaskarżona decyzja nie zawiera wyraźnego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia w tym zakresie. Przedmiotem kontroli sądowej jest bowiem sprawa administracyjna, a sąd nie jest w niej związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również zakresem rozstrzygnięcia organu. Jedyne ograniczenie kognicji sądu wynika z powołanej wyżej zasady reformationis in peius. 10. Wskazać należy, że trafnie skarżący zarzuca, iż Kolegium nie uwzględniło zastosowania w sprawie art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którym "jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności". Przepis ten jest oczywiście przepisem szczególnym (wyjątkiem) w stosunku do regulacji, określonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. Podkreślić należy, że treść przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest jasna. Mowa jest o nim o "złożeniu wniosku" (ustawa nie różnicuje zatem kto ma składać wniosek), dalej o tym, że wniosek ten ma dotyczyć "ustalenia prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności" (czyli również każdego świadczenia uregulowanego przepisami tejże ustawy, w tym oczywiście świadczenia pielęgnacyjnego) oraz tego, że skutek określony tym przepisem zachodzi wtedy, gdy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, złożono w terminie trzech miesięcy począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jasne jest dla sądu, że wnioski o ustalenie niepełnosprawności i wnioski o prawo do świadczenia uzależnionego od tej niepełnosprawności nie muszą pochodzić od tej samej osoby. Przepis takiego wymogu nie wprowadza. Wykładnia, która by wykluczała z zakresu jego zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. wszystkie te osoby, które tak jak skarżący, składają wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego we własnym imieniu, w standardowej sytuacji byłaby wykładnią contra legem. Z tych względów w orzecznictwie nie ma kontrowersji co do wykładni i stosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. Wskazuje się tu jedynie, że wskazany w nim trzymiesięczny termin powinien być liczony od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 marca 2015 r., IV SA/Gl 478/14, CBOSA) oraz, że termin ten ma charakter materialnoprawny, co w przypadku uchybienia temu terminowi powoduje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym (wyrok WSA w Gliwicach z 3 listopada 2011 r., IV SA/Gl 66/11, CBOSA). 11. W sprawie nie ma wątpliwości, że termin ten został przez skarżącego zachowany. Z dokumentów urzędowych, w szczególności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2019 r. wynika, że wniosek o ustalenie niepełnosprawności B.O. został złożony 25 czerwca 2019 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane [...] lipca 2019 r., a wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony 2 sierpnia 2019 r. Oznacza to, że termin trzech miesięcy wskazany w przepisie art. 24 ust. 2a u.ś.r. został zachowany. Z tych względów stwierdziwszy naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego niezastosowanie to jest art. 24 ust. 2a u.ś.r., mające istotny wpływ na wynik sprawy, należało skargę, na zasadzie określonej w art 145 § 1 pkt 1 lit. a uwzględnić. Odnosząc się do wniosku strony zawartego w skardze, sąd administracyjny nie ma kompetencji do orzekania reformatoryjnego i możliwości zmiany decyzji przez przyznanie w wyroku świadczenia za pominięty z naruszeniem prawa okres – czerwiec i lipiec 2019 r. Kwestia ta wynika bowiem z ustrojowej odmienności zasad i funkcji kontroli sądowej i administrowania, zgodnie z którymi sąd administracyjny nie może zastępować organu w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Może natomiast kontrolując decyzje wskazać na popełnione uchybienia i uchylając zaskarżoną decyzję nakazać ich wyeliminowanie. Z przyczyn określonych, odnoszących się do zastosowania w sprawie zasady reformationis in peius nie było dopuszczalne uchylenie całej zaskarżonej decyzji. Stąd uchyleniu podlegał tylko ten zakres decyzji, który nie obejmował przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego we wskazanej w decyzji wysokości za czerwiec oraz lipiec 2019 r. W tym też tylko zakresie organ, realizując niniejsze orzeczenie i będąc związany oceną prawną i wskazaniami w nim wyrażonymi (art. 153 p.p.s.a.) ma orzec - przyznając stronie pominięte w zaskarżonej decyzji świadczenie.