II SA/Go 728/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi G.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r.) oraz art. 104 Kpa, nakazał M.K. w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, naprawę komina zlokalizowanego przy ul. [...] polegającą na: - przemurowaniu korony komina, - naprawie drzwiczek otworów wycierowych i rewizyjnych, - zdemontowaniu rury zamocowanej do komina oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej w kuchni i lokalu nr [...]. Jednocześnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] PINB nałożył podobne obowiązki (poza wykonaniem wentylacji w kuchni i lokalu nr [...]) na G.P. zamieszkałego w tym samym budynku w lokalu o nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. (wniesionym w dniu 6 maja 2005 r.) M.K. odpowiadając na decyzję z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] poinformowała, że lokal zakupiła z uszkodzona koroną komina, i z dokumentów z 1999 r. wynika, że już wówczas była ona uszkodzona. Wskazała, że lokatorzy zajmujący lokal nr [...] nie partycypują w kosztach remontu budynku, zatem uważa, że obciążanie jej dodatkowo kosztami przebudowy komina jest krzywdzące, gdyż powinni to wykonać na swój koszt lokatorzy lokalu nr [...], którzy użytkowali komin. Strona wskazała także, ze w lokalu nr [...] nie znajdują się drzwiczki otworów wycierowych i rewizyjnych (zdemontowane piece), za co również nie może ponosić odpowiedzialności. Jednocześnie M.K. zobowiązała się do wykonania wentylacji oraz umożliwienia wejścia na dach przez teren jej mieszkania ekipie remontowej. Kolejnym pismem, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 13 maja 2005 r. M.K. nawiązując do decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] podniosła podobne zarzuty jak w piśmie z dnia [...] maja 2005 r. Z kolei pismem datowanym na dzień 12 maja 2005 r. strona w związku z odwołaniem wniesionym w dniu 6 maja 2005 r. sprostowała, że pismo złożone tego dnia dotyczyło decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., a nie decyzji z dnia [...] marca 2005 r. [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż nie uznał stanowiska M.K. wyrażonego w sprostowaniu z dnia [...] maja 2005 r., zgodnie z którym pismo złożone w dniu 6 maja 2005 r. stanowiło odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2005 r. W ocenie organu z treści pisma z dnia [...] maja 2005 r. jednoznacznie wynika, że odwołująca się wnosiła odwołanie od decyzja z dnia [...] marca 2005 r. Ponadto odwołanie to stanowiło przedmiot postępowania przed organem odwoławczym, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji PINB z dnia [...] marca 2005 r. Rozpoznając zatem pismo złożone w dniu 13 maja 2005 r. jako odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., której odbiór w dniu 25 kwietnia 2005 r. M.K. potwierdziła własnoręcznie, organ zważył, iż zostało ono wniesione po upływie 14 dni od jego doręczenia stronie. Z dniem [...] maja 2005 r. decyzja stała się więc ostateczna w administracyjnym toku instancji i nie przysługiwało w stosunku do niej odwołanie. Z tego powodu wniesienie odwołania w dniu [...] maja 2005 r. organ uznał za niedopuszczalne, zgodnie z przepisem art. 134 Kpa. Powyższe postanowienie organu odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim G.P., reprezentowany przez swego ojca J.F., podnosząc iż jest ono dla niego korzystne, lecz z ostrożności procesowej wnosi o odrzucenie ewentualnej skargi M.K.. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż uczestniczka nie chce współpracować ze skarżącym w wykonaniu nałożonych przez organ obowiązków i przez to uniemożliwia mu korzystanie z komina oraz odprowadzanie spalin z mieszkania. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ wskazał, iż z treści skargi wynika, iż skarżący jest zainteresowany w utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Przystępując do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi w pierwszej kolejności Sąd uznał, iż na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie jak w świetle rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie ma podstaw do wykładni, iż stronie przysługuje wniesienie skargi (w Kpa odwołania) tylko od rozstrzygnięć dla niej negatywnych, a więc nie uwzględniających w całości lub w części jej żądania. Strona bowiem zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym ma prawo bronić swego interesu prawnego. Oceny, czy interes jej został już w pełni zrealizowany może dokonać tylko strona (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 455/92, opubl. ONSA 1993, Nr 3, poz. 62). W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.), Sąd z urzędu zwrócił uwagę na uchybienia organu administracji publicznej drugiej instancji związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności przyjętej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dlatego też przepisy ograniczające tę zasadę należy interpretować ściśle, uprzednio wnikliwie ustalając stan faktyczny. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej art. 7 Kpa, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy uznając, iż dopiero pismem wniesionym w dniu 13 maja 2005 r. M.K. odwołała się od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skoro w sprostowaniu z dnia [...] maja 2005 r. strona z własnej inicjatywy poinformowała organ, iż jej wolą było wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. a nie [...] marca 2005 r., jak błędnie oznaczyła w piśmie złożonym [...] maja 2005 należało tę okoliczność rozważyć poprzez szczegółowe zbadanie faktycznej treści przedmiotowego pisma z [...] maja 2005 r. Należy mieć na uwadze fakt, iż wola strony winna decydować o przedmiocie jej żądania, jeżeli więc istnieją w tym zakresie uzasadnione wątpliwości organ odwoławczy, po myśli art. 7 i art. 134 Kpa, w postępowaniu wstępnym powinien je szczegółowo rozważyć. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż z treści pisma z dnia [...] maja 2005 r. jednoznacznie wynika, że M.K. wnosi odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Jednakże w ocenie Sądu, prosta analiza treści decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] dotyczącej nakazania stronie przeprowadzenia okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w terminie do [...] kwietnia 2005 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazania w terminie 30 dni naprawy komina oraz wykonania wentylacji grawitacyjnej, prowadzi do odmiennego wniosku. Otóż M.K. w piśmie złożonym w dniu [...] maja 2005 r., mimo podania jako przedmiot zaskarżenia decyzji nr [...] z [...] marca 2005 r. jednoznacznie wskazuje, iż jest niezadowolona z rozstrzygnięcia PINB w przedmiocie obciążenia jej kosztami przebudowy komina. Podaje także, iż na terenie zajmowanego przez nią lokalu nr 2 nie znajdują się drzwiczki otworów wycierowych i rewizyjnych, za co również nie może ponosić odpowiedzialności. Jednocześnie strona zobowiązała się do wykonania wentylacji w pomieszczeniu kuchennym i zdjęcia metalowej rury z komina w wyznaczonym przez Inspektora Nadzoru Budowlanego terminie. Zatem treść pisma z dnia [...] maja 2005 r. odnosi się wprost do obowiązków nałożonych na M.K. oraz G.P. ([...]) decyzjami z dnia [...] kwietnia 2005 r.. Gdyby zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kierując się zasadami postępowania administracyjnego (art. 7, art.9 Kpa) rozpoznał pismo strony zgodnie z jego treścią (zwłaszcza z uwzględnieniem oświadczenia strony z dnia [...] maja 2005 prostującego błąd w oznaczeniu zaskarżonej decyzji), a nie nazwą czy oznaczeniem, musiałby dojść do przekonania, iż faktycznie odwołanie dotyczy decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nakładającej obowiązki naprawy komina na odwołującą się. Niezależnie od powyższego dodatkowe wątpliwości organu odwoławczego powinno wzbudzić tożsame oznaczenie numerów decyzji, które utrudnia ich identyfikację. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż orzekając na podstawie akt administracyjnych sprawy, Sąd powziął także wątpliwość, czy ustalając stan faktyczny organ prawidłowo ustalił rzeczywistą datę doręczenia M.K. przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r.( na dzień 25 kwietnia 2005 r.), a także datę uzyskania przez nią przymiotu ostateczności. Należy bowiem wskazać po pierwsze, iż w przedmiotowej sprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwie odrębne decyzje nakładające częściowo tożsame obowiązki na strony postępowania czyli M.K. (nr [...]) oraz G.P. (nr [...]). Każda z ww. decyzji powinna zatem zostać doręczona wszystkim stronom postępowania, którym przysługiwało prawo odwołania. Jednakże w aktach sprawy, przedłożonych wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, znajdują się jedynie dwa zwrotne potwierdzenia odbioru wskazujące, iż dotyczą decyzji nr [...]. Na jednym z nich, dołączonym do decyzji nr [...] widnieje potwierdzenie odbioru pisma w dniu 25 kwietnia 2005 r. z podpisem "K.", na drugim (dołączonym do decyzji nr [...] znajduje się podpis "F.J.", bez wskazania daty doręczenia. Na tej podstawie nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, których aktów prawnych w rzeczywistości dotyczą ww. potwierdzenia i jakie decyzje doręczono faktycznie stronom. Ponadto brak daty potwierdzenia odbioru przesyłki adresowanej do G.P. odebranej przez J.F. uniemożliwia także ustalenia daty, z jaką decyzja stała się ostateczna. Abstrahując od wskazanych wyżej okoliczności należy podkreślić, iż organ odwoławczy, w ustalonym przez siebie stanie faktycznym sprawy, dokonał niewłaściwej wykładni przepisu art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy po wstępnym badaniu wniesionego odwołania i jego negatywnym wyniku wydaje albo postanowienie o niedopuszczalność odwołania, albo o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Oba postanowienia są ostateczne, przy czym odrębne są ich przesłanki. W doktrynie wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym (obejmujące przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji) lub podmiotowym (np. wniesienie odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę nie mająca zdolności do czynności prawnych.) Natomiast wniesienie odwołania przez uprawniony podmiot z uchybieniem ustawowego terminu, nie powoduje niedopuszczalności odwołania, lecz jego bezskuteczność jako czynności procesowej strony. W konsekwencji w przypadku gdy w wyniku wstępnego postępowania organ odwoławczy ustali, że strona nie zachowała terminu do wniesienia odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji - na podstawie art. 134 Kpa zobligowany jest wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, iż wydając zaskarżone postanowienie organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 15, art. 134 w zw. z art. 129 § 2 Kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, faktycznie pozbawiając M.K. możliwości merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez organ drugiej instancji. Wobec powyższego, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji . W pkt 2 wyroku orzeczono, na podstawie art.152 ww. ustawy, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Jednocześnie, wobec braku wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania sądowego, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy, nie orzeczono w tym zakresie. J.Brzezińska M.Linska-Wawrzon M.Bohdanowicz