II SA/Go 729/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Rejonowej E.Ż.-W. sprawy ze skargi T.B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z dnia 10 października 2005r. Prokurator Rejonowy zwrócił się do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o wymeldowaniu T.B. z miejsca jego stałego pobytu, w [...]. W uzasadnieniu wniosku Prokurator wskazał, że w toku nadzorowanego przez Prokuraturę Rejonową postępowania przygotowawczego w sprawie kradzieży mienia, ustalono że T.B. od lutego 2005r. nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, czyli w [...] oraz ukrywa się przed organami ścigania. W tej sytuacji, w ocenie Prokuratora Rejonowego, zaistniały przesłanki o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (DZ.U. z 2001 r. Nr 32 póz. 172) do wymeldowania T.B. z miejsca jego stałego zameldowania. Pismem z dnia [...] października 2005r. Burmistrz Miasta zawiadomił Prokuratora Rejonowego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania T.B. z pobytu stałego z lokalu położonego w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy, w sprawie z wniosku Urzędu Miasta, ustanowił kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu T.B. w sprawie o jego wymeldowanie. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] Burmistrz Miasta orzekł o wymeldowaniu T.B. z pobytu stałego w lokalu mieszkalnym w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek meldunkowy jest czynnością wyłącznie techniczną związaną z rejestrem ruchu ludności. Fakt zameldowania musi być zgodny z faktem przebywania w danym miejscu. W ocenie organu nieobecność T.B. w lokalu w [...] świadczy, że nastąpiła zmiana jego faktycznego miejsca pobytu stałego. Powyższa decyzja organu l instancji doręczona została ustanowionemu w sprawie kuratorowi w dniu [...] czerwca 2006r. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] lipca 2008r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo T.B., w którym strona oświadczyła, że składa odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta o wymeldowanie jej z lokalu przy ul. [...]. Dalej strona podaje, że decyzja organu l instancji została jej doręczona w lipcu 2008r. Wskazuje ponadto, że od [...] stycznia 2007r. odbywa karę pozbawienia wolności, w dacie wydania skarżonej decyzji oraz przez dziesięć miesięcy poprzedzających odbywała karę pozbawienia wolności, odbywanie kary odwołujący się rozpoczął we wrześniu 2005r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008rnr [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu l instancji doręczona została kuratorowi w dniu 1 czerwca 2006r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 15 czerwca 2006r. Dalej organ stwierdził, że odwołanie T.B., które wpłynęło do organu w dniu 22 lipca 2008r., nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Od powyższego postanowienia organu II instancji T.B. wniósł skargę. W skardze skarżący zarzucił, że ustanowienie kuratora nie uszczupla jego praw, kurator nie skontaktował się ze skarżącym oraz nie wniósł środka odwoławczego. Dalej skarżący podważał zasadność ustanowienia kuratora w sprawie jego wymeldowania, albowiem ze względu na odbywanie przez skarżącego kary pozbawienia wolności, ustalenie jego miejsca pobytu, zdaniem skarżącego, było możliwe. Skarżący zarzucił ponadto, że Prokuratura nie jest organem właściwym do złożenia wniosku w sprawie o wymeldowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; DZ. U z 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.). Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczony powyżej przepis procedury administracyjnej wskazuje na dwojakiego rodzaju przesłanki, których wystąpienie skutkuje tym, że organ II instancji nie przystępuje do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania. Są to: niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Jak wyżej wykazano przesłanki niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania opierają się na odmiennych sytuacja faktycznych i prawnych. Organ II instancji, orzekając w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., winien poddać analizie stan sprawy w celu ustalenia czy w danym przypadku zachodzi niedopuszczalność odwołania, czy uchybienie terminu do dokonania tej czynności prawnej. Zaskarżone orzeczenie, w którym organ orzekł jednocześnie o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w realiach rozpatrywanej sprawy, jest błędne. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż T.B. jest stroną analizowanego postępowania administracyjnego, albowiem postępowanie to dotyczy wymeldowania go z lokalu położonego w [...], w którym skarżący jest na stałe zameldowany. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że wniesione przez T.B. odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta, której przedmiotem jest wymeldowanie go ze wskazanego powyżej lokalu, jest niedopuszczalne. Zaznaczyć przy tym należy, że przepisy prawa nie wyłączają prawa wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji, której przedmiotem jest wymeldowanie osoby z miejsca stałego pobytu. Strona nie została pozbawiona prawa wniesienia odwołania przez fakt ustanowienia kuratora w celu reprezentowania jej interesów w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Niewniesienie w terminie odwołania przez ustanowionego kuratora, powoduje że upłynął ustawowy czternastodniowy termin do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, stronie przysługuje natomiast prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz dokonania tejże czynności procesowej w trybie art. 58 k.p.a. A zatem ustanowienie kuratora dla strony nie znanej z miejsca pobytu, nie powoduje że wniesione następnie przez tę stronę odwołanie staje się niedopuszczalne, dany podmiot nie traci bowiem przymiotu strony oraz związanych z tą sytuacją procesową praw i obowiązków. Tym samym również okoliczność ustanowienia w sprawie kuratora nie spowodowała, że wniesione przez skarżącego odwołanie stało się niedopuszczalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz praktyce organów administracji publicznej utrwalony jest już pogląd, iż o tym jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę decyduje jego treść, a nie nadany temu pismu tytuł, czy też nazwa pisma. Organ administracji ma obowiązek każdorazowo analizować treść pisma złożonego przez stronę postępowania, a w wypadku wątpliwości co do treści zawartego w piśmie żądania, organ winien zwrócić się do wnoszącego pismo o sprecyzowanie żądania. W wyroku z dnia 17 września 1992r. sygn. akt III SA 949/92 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: cyt." O tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a., obowiązek czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma. " Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tezie wskazanego wyroku. Na tle powyższych rozważań należało uznać za przedwczesne stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, w myśl którego odwołanie skarżącego wpłynęło do organu bez podania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W piśmie z dnia [...] lipca 2008r. skarżący przytacza okoliczności dotyczące jego miejsca pobytu w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji w l instancji. Skarżący podaje, że we wrześniu 2005r.oraz w dacie wydania decyzji odbywał karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym, również od dnia [...] stycznia 2007r. odbywa karę pozbawienia wolności. Skarżący zarzucał, że w okresie tym ustanowiony w sprawie kurator nie skontaktował się ze skarżącym, a w ocenie strony ustalenie miejsca jego pobytu nie było niemożliwe. W piśmie skarżący podważa również wydane w sprawie rozstrzygnięcie. W tej sytuacji zasadnym było rozważenie przez organ odwoławczy, czy pismo skarżącego nie zawiera w swej treści również wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący przytoczył w nim bowiem okoliczności, które w jego ocenie, świadczą o braku winy w braku udziału w postępowaniu administracyjnym. Zaistniałe na tym tle ewentualne wątpliwości należało wyjaśnić zwracając się do strony, w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie treści żądania. Organ administracji winien jednocześnie czuwać nad tym, aby strona nie poniosła ujemnych konsekwencji ewentualnej nieznajomości przepisów prawa. Dlatego w wezwaniu o sprecyzowanie treści żądania należało również pouczyć o wynikającym z przepisu art. 58 k.p.a. prawie strony złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nadto o konsekwencjach prawnych braku wniosku o w tym przedmiocie. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a., czyli zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Stosownie do treści art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy zauważyć, że ustawodawca nie wymaga, aby wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności prawnej został złożony jako odrębne podanie. Stosownie do treści art. 58 § 2 k.p.a. wniosek o przywrócenie terminu oraz czynność prawna, o której przywrócenie terminu strona wnosi, mają być dokonane jednocześnie. Takie samo stanowisko w rozważanej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007r. sygn. akt l OSK 762/06, LEX nr 347861, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził: cyt. "Kwestia "jednoczesności" dopełnienia czynności, dla której dokonania termin został przez stronę uchybiony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zgodnie z unormowaniem art. 58 § 2 k.p.a., podlega ocenie co do tego, czy strona ma obowiązek złożyć odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z tym wnioskiem np. złożyć odwołanie, dla wniesienia którego termin ustawowy został przez stronę uchybiony, czy też strona ma możliwość dokonania czynności, jak np. w niniejszej sprawie - wniesienia odwołania i w jego treści może zawrzeć (zamieścić) wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tej czynności, czy też wreszcie, strona może złożyć wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zawrzeć (zamieścić) również treść odpowiadającą czynności, dla której określony był termin, a więc np. wzmiankę o tym, że jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co należy rozumieć jako dokonanie czynności polegającej na wniesieniu odwołania. Każda z przedstawionych wyżej form zachowania się strony, odpowiada wymogowi "jednoczesnego" złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i dokonania czynności, dla której termin został uchybiony, a więc powinna być oceniona jako odpowiadająca wymogom art. 58 § 2 k.p.a. Jeżeli zachodzą wątpliwości co do tego, czy faktycznie wolą strony jest spowodowanie, aby sprawa została rozpoznana w postępowaniu odwoławczym przez organ drugiej instancji, konieczne jest skorzystanie z instytucji art. 9 k.p.a., a więc porozumienie się ze stroną aby jednoznacznie określiła swoją wolę.". Zaskarżone postanowienie wydane zostało z pominięciem analizy treści pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2008r., która mogła mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Z powyższych względów zaskarżone orzeczenie, jako wydane z naruszeniem przepisów art.9 i 134 k.p.a., podlegało uchyleniu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.