II SA/Go 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi J.R. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę. [...] grudnia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji wydał rozkaz personalny nr [...], którym na podstawie art. 39 ust. 3, art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (teks jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), dalej: ustawa o Policji, przedłużył mł. asp. J.R. zawieszenie w czynnościach służbowych na okres od dnia [...] grudnia 2009 r. do czasu ukończenia postępowania karnego oraz na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy o Policji przedłużył zawieszenie wypłaty 50% ostatnio należnego uposażenia na okres zawieszenia w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że podmiot prowadzący wobec J.R. postępowanie karne nie udzielił jeszcze informacji, które uzasadniałyby zakończenie okresu zawieszenia w/w w czynnościach służbowych, wobec czego uznał za zasadne przedłużenie okresu tego zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzji powyższej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z [...] grudnia 2009 r. J.R. złożył odwołanie od rozkazu personalnego organu I instancji, w którym w pierwszej kolejności podniósł, iż nie został zawieszony przez prokuratora w czynnościach służbowych policjanta, a ponadto pozostawanie poza służbą pozbawia go możliwości otrzymywania pełnego wynagrodzenia oraz wpływa negatywnie na jego opinię jako policjanta w środowisku, w którym zamieszkuje. Po rozpoznaniu odwołania rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty, od której przedłużono zawieszenie w czynnościach służbowych i ustalił nową datę, tj. od [...] grudnia 2009 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżony rozkaz w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy omówił dotychczasowe postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie, a w szczególności wskazał, że J.R. został zawieszony w czynnościach służbowych rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z [...] września 2009 r. wydanym na mocy art. 39 ust. 1, art. 45 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 3c i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029), na okres od [...] września 2009r. do [...] grudnia 2009r. Jednocześnie na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 125 ust. 1 ustawy o Policji zawieszono wypłatę 50 % ostatnio należnego uposażenia na okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Decyzję tę uzasadniono faktem, iż J.R. został przedstawiony zarzut popełnienia przestępstwa o czyn z art. 228 § 3 kk w zw. z art. 266 §2 kk w zw. z art. 11 § 2 kk oraz dwa czyny z art. 231 § 2 kk w zw. z art. 266 § 2 kk w zw. z art. 11 § 2 kk popełnione w warunkach art. 91 § 1 kk w okresie od [...] lipca 2007r. do [...] sierpnia 2009 r., a poza tym zastosowano wobec niego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres 3 miesięcy. Następnie Komendant Wojewódzki wskazał, że zapis art. 39 ust. 3 ustawy o Policji pozwala na przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego w szczególnie uzasadnionym przypadku, a decyzja w tym przedmiocie została pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej. Do organu należy więc wskazanie okoliczności, które można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu l instancji i uznał, że prawidłowo uzasadniona została potrzeba przedłużenia skarżącemu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W ocenie Komendanta nie ulega wątpliwości, że charakter przestępstw, które zarzucano funkcjonariuszowi, nie pozwala na dopuszczenie do sytuacji, w której policjant ten będzie pełnił służbę. Uznał też, że powaga stawianych zarzutów skarżącemu, a także brak informacji ze strony podmiotu prowadzącego postępowanie karne o ustaniu przesłanek uzasadniających zakończenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych wyczerpują przesłankę wskazaną w art. 39 ust 3 ustawy o Policji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, że Policja jest instytucją zaufania publicznego, a zatem reprezentowanie jej przez funkcjonariusza, wobec którego toczy się postępowanie karne prowadzi do naruszenia dobrego imienia służby. Ponadto istotne znaczenie ma również okoliczność, iż wymienionemu policjantowi przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa jako funkcjonariuszowi publicznemu. Organ nie zgodził się również z zarzutem, iż regulacje prawne mogą skutkować zbyt pochopnym podjęciem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby jeszcze przed rozpatrzeniem sprawy przez sąd, w przypadku, gdy zawieszenie będzie trwało powyżej 12 miesięcy. Norma art. 41 ust. 2 pkt 9 statuuje bowiem obiektywny wzorzec fakultatywnego zwolnienia ze służby polegający na upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz trwania przyczyn będących podstawą zawieszenia, ale nie rozstrzyga o winie policjanta, a w ślad za tym nie może stanowić naruszenia zasady domniemania niewinności. Organ wskazał też, że przepisy ustawy o Policji zarówno dają możliwość fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza w przypadku, gdy upłynie 12 miesięcy zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące przyczyną zawieszenia, jak też dają możliwość przywrócenia policjanta do służby w Policji na stanowisko równorzędne w przypadku, gdy postępowanie karne wobec policjanta zostanie zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu nie popełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Dodatkowo Komendant Wojewódzki podał, że decyzja administracyjna wywołuje określone w niej skutki prawne dopiero od dnia doręczenia lub ogłoszenia stronie. Wobec więc bezspornej okoliczności doręczenia stronie zaskarżonej decyzji w dniu [...] grudnia 2009 r., a przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w ocenie organu odwoławczego należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych i ustalić nowy termin, od którego przedłużono J.R. zawieszenie w czynnościach służbowych tj. od [...] grudnia 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego, tj. od dnia doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z [...] grudnia 2009 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższy rozkaz II instancji złożył J.R., zarzucając orzeczeniu naruszenie: 1) art. 39 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z art. 17 § 1 pkt 2 Kodeksu Postępowania Karnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) art.7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 11 Kpa, art.75 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, art. 107 § 3 Kpa, art. 138 § 1 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości Rozkazu Personalnego nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji i poprzedzającego go Rozkazu Personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z [...] grudnia 2009 r. oraz wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi J.R. odniósł się do tzw. uznania administracyjnego twierdząc, że w doktrynie jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że jeżeli decyzja wydawana jest w granicach uznania administracyjnego, to stosownie do treści art. 7 Kpa istnieje domniemanie, że uznanie to będzie wykorzystane do ochrony słusznego interesu obywatela zawsze wtedy, gdy nie narusza to interesu społecznego. Tymczasem Komendant Wojewódzki Policji, poza ogólnikowym stwierdzeniem jak "dobro służby", że zarzut popełnienia przestępstwa przedstawiono policjantowi, funkcjonariuszowi publicznemu, w ogóle nie uzasadnia przyczyn wydania zaskarżonego rozkazu. Żadnych innych argumentów co do szczególnie uzasadnionego przypadku oraz faktów zaskarżona decyzja nie precyzuje. Komendant Wojewódzki Policji podjął zatem decyzję wadliwą, kierując się dowolnością w ocenie zebranych faktów i dowodów. Skarżący stwierdził też, że organ II instancji nie zebrał całego materiału dowodowego, co w konsekwencji uniemożliwiło mu swobodną ocenę tegoż materiału i bezpośrednio wpłynęło na wadliwość decyzji wydanej z uznania administracyjnego, a szczególnie jej uzasadnienia. Ponadto wskazał, że postanowienie Sądu Rejonowego z [...] września 2009 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, a zarzuty w nim zawarte są bezzasadne. Dodatkowo poinformował, iż jego koledzy, którzy mają postawione podobne zarzuty zostali "odwieszeni" i pełnią służbę mimo prowadzenia sprawy - co potwierdza naruszenie przez organ konstytucyjnej zasady równego traktowania przez władzę publiczną (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. W ocenie sądu, analizowana pod tym kątem skarga J.R. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowił podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowi natomiast, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Przedłużenie okresu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych związane jest zatem z toczącym się postępowaniem karnym m.in. o przestępstwo umyśle ścigane z oskarżenia publicznego. Przedłużenie to może jednak nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego podlegają kontroli sądu administracyjnego lecz zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany niż zakres kontroli decyzji o charakterze związanym. Badając legalność zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji uznaniowych sąd ocenia zgodność decyzji z prawem, lecz nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w nim zawartego. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Ustawodawca w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zadaniem zatem organu administracji stosującego powyższy przepis jest wskazanie okoliczności, które można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję powołał się na charakter zarzucanych skarżącemu przestępstw i wskazał, że sam charakter przedstawionych zarzutów nie pozwala na dopuszczenie do sytuacji, w której skarżący będzie pełnił służbę. Organ powołał się także na status i zadania Policji i uznał, że reprezentowanie jej przez funkcjonariusza, wobec którego toczy się postępowanie karne prowadzi do naruszenia dobrego imienia służby. W ocenie organu istotne znaczenie ma również to, że skarżącemu przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstw jako funkcjonariuszowi publicznemu. Organ wyjaśnił zatem motywy rozstrzygnięcia. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do podstaw i przesłanek przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Należy bowiem zwrócić uwagę na zasadniczy cel instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych. Tym celem jest zawieszenie w czynnościach służbowych policjanta a więc funkcjonariusza publicznego, wykonującego zawód zaufania publicznego, wobec którego prowadzone jest postępowanie karne (w niniejszej sprawie o przestępstwo łapownictwa, naruszenia tajemnicy służbowej i przekroczenia uprawnień). Zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o Policji okazał się zatem nieuzasadniony. Za nieuzasadniony należało w związku z tym uznać także zarzut skargi dotyczący braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a), naruszenia art. 138 § 1 i 2 k.p.a jak również zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o Policji, który określa treść roty ślubowania, które policjant składa przed podjęciem służby. Przepis ten nie mógł być więc w żaden sposób naruszony przez organ orzekający w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a oraz art. 17 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego. Zarzut ten jest także nieuzasadniony. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego organy obu instancji nie miały obowiązku zbadania tego, czy faktycznie przedstawione skarżącemu zarzuty odpowiadają prawu i wskazują na popełnienie przestępstwa. Do organów Policji orzekających w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych, nie należy bowiem ocena postępowania karnego i co się z tym wiąże ocena stawianych w nim zarzutów. Nie można także podzielić zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis powyższy zawiera bowiem dyrektywę równego traktowania skierowaną raczej do ustawodawcy, a nie do organów stosujących prawo. Dyrektywa ta zakazuje nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej osób pozostających w podobnej sytuacji faktycznej. Trudno jednak uznać, że z samego faktu nieprzedłużenia innym funkcjonariuszom Policji (którzy mają postawione podobne jak skarżący zarzuty) okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, wynikał obowiązek identycznego rozstrzygnięcia (mającego charakter uznaniowy) w niniejszej sprawie. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem organ I instancji nadał swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności a decyzję tę doręczno skarżącemu 4 grudnia 2009 r., to zasadne było uchylenie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w części dotyczącej daty przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych i ustalenie nowego terminu od którego przedłużono skarżącemu zawieszenie w czynnościach służbowych, tj. od [...] grudnia 2009 r. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku. s.