II SA/Go 730/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm. ) stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora U.K., zam. w [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami wykonanych robót, polegających na przebudowie budynku mieszkalnego w [...] na działce ewid. nr [...], obejmujących wydzielenie z pomieszczenia kuchennego łazienki i ubikacji jako odrębnych pomieszczeń, budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku, przebudowę instalacji centralnego ogrzewania oraz wewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z poddanym remontowi zbiornikiem bezodpływowym, do którego przyłączono kanalizację sanitarną budynku. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2011 r. wpłynął wniosek S.Z., zam. w [...], która zażądała m.in. nakazania przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę wykonanych inwestycji, podnosząc zarzut realizacji robót z naruszeniem prawa budowlanego. Ustalono, że obecnymi współwłaścicielkami wskazanej nieruchomości są S.Z. i U.K.. W dalszej części uzasadnienia organ l instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2011 r. przedstawiciele PINB dokonali oględzin nieruchomości ustalając, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z pomieszczenia kuchni o wymiarach 6,40 x 4,50 m wydzielone zostały łazienka (wymiary 2,17 x 1,74 m wysokość 2,55 m) oraz ubikacja (wymiary 1,05 x 0,98 m, wysokość 2,82 m). Drzwi łazienkowe "80" z kratką wentylacyjną. Pomieszczenie to wyposażone jest w okno 43/95 cm. oraz wentylację grawitacyjna wywiewną. Do łazienki doprowadzona jest zimna woda oraz ciepła woda użytkowa z kotła gazowego dwufunkcyjnego zlokalizowanego w kuchni. Pomieszczenie ubikacji jest wyposażone w miskę ustępową i posiada wentylację grawitacyjną wywiewną oraz drzwi "70" z kratką wentylacyjna. Ściany oddzielające pomieszczenia wykonano z cegły dziurawki o grubości 12 cm. z obustronną wyprawą tynkarską. Inwestorem tych prac jest U.K., która oświadczyła że łazienka z ubikacją zostały wydzielone w latach 1987 - 1991 z części kuchni przeznaczonej uprzednio do czynności higienicznych. Ścieki bytowe odprowadzane są do bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne zlokalizowanego w odległości 12 m od ściany budynku. Przedmiotowy zakres robót został zrealizowany bez stosownego pozwolenia na budowę. W budynku występuje wewnętrzna instalacja c.o. z rur miedzianych i grzejników płytowych blaszanych zasilana z kotła dwufunkcyjnego o mocy 24,1 KW znajdującego się w kuchni. Na roboty instalacyjne inwestor również nie posiadał pozwolenia organu administracji architektoniczne -budowlanej. Udostępniono natomiast protokół z dnia [...].12.1997 r. dotyczący odbioru wewnętrznej instalacji gazowej wraz z urządzeniami, wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Organ podniósł, że z uwagi na zakres wszystkich wymienionych, samowolnie wykonanych prac sprawa stanowi przypadek o jakim jest mowa w art. 50 i 51 prawa budowlanego ( roboty zostały zakończone ). Uwzględniając fakt, że zrealizowano je bez sporządzenia dokumentacji projektowej ( branża budowlana i instalacyjna ), a także bez powołania uprawnionego kierownika robót, powstały uzasadnione wątpliwości co do ich jakości, wpływu na statykę obiektu, a także dotyczące przyjętych rozwiązań materiałowych i konstrukcyjnych. W celu ustalenia wpływu tych robót na bezpieczeństwo konstrukcji i możliwość dalszego bezpiecznego użytkowania budynku oraz określenia niezbędnych do wykonania prac dodatkowych, postanowieniem PINB z dnia [...].08.2011 r., nr [...] nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia ocen technicznych robót budowlanych i instalacyjnych. Na postanowienie powyższe zażalenie wniosła S.Z., zarzucając iż roboty polegające na wyodrębnieniu z pomieszczenia kuchni łazienki i ubikacji oraz dodatkowo korytarza zostały zakwalifikowane jako przebudowa, nie zaś zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. W tym zakresie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].09.2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. S.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który postanowieniem z dnia 30.12.2011 r., sygn. akt II SA/Go 852/11 odrzucił skargę (przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia skargi). W dniu 8.11.2011 r. U.K. wykonując nałożony na nią obowiązek, dostarczyła odpowiednie opracowania sporządzone przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje. W ocenie technicznej dotyczącej branży budowlanej zawarto inwentaryzację obiektu i prowadzonych robót, związanych z przebudową oraz dokumentacją fotograficzną. Do oceny tej dołączono także opinię techniczną z dnia [...].11.2011 r. dotyczącą instalacji sanitarnych, w uzasadnieniu akceptującą prawidłowość przeprowadzonych prac. Pismem z dnia [...].04.2012 r. S.Z. wniosła dalsze uwagi, wskazując na zmianę przeznaczenia pomieszczenia piwnicy na kotłownię i pomieszczenie gospodarcze, kwestionując także rzetelność sporządzonej oceny technicznej. Konkludując organ l instancji podniósł, że ocena techniczna nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie jej budowy i funkcjonowania, dlatego też nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami wykonanych robót. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S.Z., zarzucając naruszenie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane polegający na przyjęciu, że wykonywane roboty budowlane polegające na wyodrębnieniu z pomieszczenia kuchni trzech nowych pomieszczeń nie stanowią zmiany przeznaczenia części budynku kuchni i piwnicy w związku z przeznaczeniem jej części na pomieszczenie techniczno - gospodarcze, kotłownię, a nadto naruszenie art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko PINB, że w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami robót polegających na przebudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], obejmujących wydzielenie z pomieszczenia kuchennego łazienki i ubikacji jako odrębnych pomieszczeń, budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku, przebudowę instalacji centralnego ogrzewania oraz wewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z poddanym remontowi zbiornikiem bezodpływowym, do którego przyłączono kanalizację sanitarną z budynku, w świetle zebranych dowodów nie wystąpiła konieczność nałożenia obowiązku wykonania przez U.K. określonych czynności lub robót budowlanych. Zdaniem WINB analiza przedłożonej na żądanie organu, oceny technicznej przedłożonej przez inwestora, składająca się z części obejmującej wykonanie prac polegających na przebudowie budynku mieszkalnego - przez wyodrębnienie z pomieszczenia kuchennego odrębnych pomieszczeń doprowadziła do wniosku, że wykonana przebudowa nastąpiła zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi jak i ocena techniczna dotycząca centralnego ogrzewania wraz z kotłem na paliwo stałe, instalacja gazowa z kotłem dwufunkcyjnym oraz instalacja wodno - kanalizacyjna przy stwierdzeniu, że wymienione instalacje spełniają wymagania wynikające z obowiązujących norm i przepisów dotyczących instalacji sanitarnych oraz nadają się do eksploatacji, jako sporządzone przez osoby posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe, nie budzą w ocenie organu żadnych wątpliwości. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na prawidłowość poczynionych ustaleń oraz przyjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wskazany przepis ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie organu w omawianej sprawie przesłanki takie wystąpiły, przy czym nie zachodziła konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego w celu eliminacji stanu niezgodnego z prawem winien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 cytowanej ustawy, co w ocenie organu II instancji w sposób prawidłowy zastosował PINB. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła S.Z. z wnioskiem o jej uchylenie oraz poprzedzającej decyzji PINB, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 103 Prawa budowlanego polegające na nieustaleni przez organy w sposób nie budzący wątpliwości czasokresu realizacji inwestycji objętych postępowaniem naprawczym oraz art. 71 ust. 1 polegający na przyjęciu, że wykonywane roboty budowlane nie stanowią zmiany przeznaczenia części budynku, 2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art.80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, brak uwzględnienia uwag wniesionych pismami z dnia [...].07.2011 r. i [...].04.2012 r., oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji na niepełnej i niezgodnej ze stanem faktycznym oceny technicznej wykonania prac, oparcia rozstrzygnięcia na niepełnej opinii technicznej - oceny stanu technicznego instalacji sanitarnych, brak inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak i niejasne uzasadnienie prawne zaskarżonych orzeczeń. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponadto podała, że organy bezkrytycznie przyjęły, iż w przedmiotowej sprawie prawidłowo został nałożony obowiązek sporządzenia ocen technicznych z pominięciem branży elektrycznej, a nadto nie odniosły się do zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącą. W ocenie skarżącej sporządzona opinia powinna być spójna, logiczna i wiarygodna oraz wskazywać na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Oceny techniczne jako środek dowodowy nie mogą zawierać niejasności, pomyłek, ani braków, a organ ma obowiązek zbadania, czy przedłożona mu opinia jest zupełna i wiarygodna. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, jak zasadnie zarzuca skarżąca, są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt l SA 1768/99, Lex nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu l instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu l instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ l instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w l instancji wydał decyzję lub postanowienie. Funkcjonowanie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 póz. 45). Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 P.b, organ zobowiązany jest dokładnie ustalić stan faktyczny zrealizowanych robót, przez pryzmat ich zgodności z przepisami prawa, w tym w szczególności z przepisami techniczno - budowlanymi. Jest to bowiem postępowanie o charakterze naprawczym, zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem, a tym samym do ich zalegalizowania. Zgodnie z powołanym przepisem, w odniesieniu do niniejszego przypadku, organ zobowiązany był do ustalenia czy w sprawie zachodzi konieczność nakazania, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), czy też zachodzi możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 ). W myśl art. 51 ust. 7 ww. ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż zakres wykonanych robót stanowi przebudowę części budynku mieszkalnego, bez dokonania zmiany sposobu użytkowania ( zgodnie z § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm. ) - tzw. pomieszczenia pomocnicze. Z treści art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi – U.K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] ( utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z dnia [...]września 2011 r. ) dostarczenie, w wyznaczonym terminie, oceny technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia z branży konstrukcyjno - budowlanej budowlane i branży instalacyjnej w zakresie sieci . Jak podkreślono w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r., celem nałożonego obowiązku było doprowadzenie do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez ustalenie, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą budowlaną, a tym samym, czy nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na obecnym etapie postępowania, jako co najmniej przedwczesny należy ocenić stanowczy pogląd organów nadzoru budowlanego, co do braku podstaw nałożenia na U.K. - inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Tym samym postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wadliwie, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, czy to w pierwszej instancji czy w drugiej instancji obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Oznacza to, że powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście należy uznać, że organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organy ograniczyły się bowiem do analizy oględzin inwestycji oraz przedłożonych ocen technicznych w części konstrukcyjnej przez mgr. inż. D.S. i mgr. inż. W.S. dotyczącej części sanitarnej przedłożonej przez inwestora. Jak wynika z akt administracyjnych zawarta w nich opinia techniczna z dnia [...].11.2011 r. dotycząca oceny stanu technicznego instalacji sanitarnych poza lakonicznym wymienieniem ( określeniem instalacji sanitarnych ) zawiera jedynie stwierdzenie, że spełniają one wymagania i są zgodne z obowiązującymi normami i przepisami dotyczącymi instalacji sanitarnych. W żaden sposób przedmiotowa opinia nie odpowiada nakazom sprecyzowanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu nr [...] z dnia [...].08.2011 r. ( pkt 2 postanowienia odnoszący się do wykonanych prac instalacyjnych ). Ocena techniczna winna zawierać następujące informacje: - inwentaryzację zrealizowanych robót instalacyjnych ( część opisowa i graficzna ) z określeniem zastosowanych rozwiązań materiałowo - konstrukcyjnych, - ocenę prawidłowości wykonania robót instalacyjnych pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami ( w tym wymaganiami normowymi ) oraz sztuką budowlaną, * w zależności od wniosków końcowych: oświadczenie o prawidłowym wykonaniu robót instalacyjnych lub stwierdzenie o konieczności przeprowadzenia prac dodatkowych, * stwierdzenie o możliwości bezpiecznego użytkowania przebudowanych instalacji c.o. i wód.-kań. bądź stwierdzenie o konieczności wyłączenia tych instalacji z użytkowania w całości lub części. Wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, powinno zatem polegać przede wszystkim na zbadaniu, czy wykonane prace odpowiadają obowiązującym przepisom oraz czy nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ jednak nie wywiązał się z tego obowiązku, albowiem w sprawie nie zgromadzono wystarczającej dokumentacji, która pozwoliłaby uznać, że prace te nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi w budynku. Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia techniczna jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1697/05, Lex nr 196467). Należy podnieść, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy rozstrzygniętej decyzją organu l instancji (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 579-580). W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga zatem od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W orzecznictwie podkreśla się również, że każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron, (wyrok NSA z dnia 20.05.1998, sygn. akt IV SA 2058/97). W sytuacji, gdy organ opiera swe ustalenia głównie na dowodach - ocenach technicznych wykonanych robót budowlanych przedłożonych przez inwestora, zobowiązany jest do ich oceny nie tylko pod względem formalnym tj. sporządzenia przez osoby dysponujące właściwymi uprawnieniami, lecz także pod kątem ich rzetelności, kompleksowości, wiarygodności i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Aby taka ocena organu była możliwa przedłożona mu "ocena techniczna", "opinia" musi wskazywać stan faktyczny, który obejmuje, konkretne przepisy prawa stanowiące podstawę dokonywanej oceny oraz uzasadnienie przyjętych wniosków. Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organ nie podjął wystarczających działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydał rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Oczywistym jest, że ustalenia organu w powyższym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a, bowiem uzasadnienie spełnia szczególną rolę w kontekście zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a, a także dla oceny przez sąd prawidłowości decyzji, w tym kontroli czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowania normy prawnej i jej interpretacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.