II SA/Go 731/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki, Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Protokolant specjalista Sylwia Hwozdyk-Wojcieszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Starosta Powiatu Z., po rozpoznaniu wniosku M.O., wydał decyzję nr [...], którą odmówił wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Starosty Z. z dnia [...] zatwierdzającej dodatkowy projekt polegający na przebudowie - zmianie funkcji jednej wiaty magazynowej na wiatę magazynowo-produkcyjną na działce nr [...] w Z. dla Spółki z o. o. "F." z siedzibą w Z., z powodu niedopuszczalności jego wznowienia z przyczyn podmiotowych. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ l instancji podał, że wznowienie postępowania na wniosek M.O. jest niedopuszczalne, ponieważ wnioskodawca nie był stroną postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia Spółce "F." pozwolenia na budowę, a zatem nie przysługuje mu prawo żądania wznowienia tego postępowania. Od decyzji tej M.O. złożył odwołanie, w którym podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę wiat magazynowych z dnia [...] została wydana w wyniku korekty pierwotnych założeń projektowych ograniczającej funkcję projektowanych wiat do funkcji magazynowych. Korekta ta nastąpiła na skutek uwag i zastrzeżeń wniesionych przez okolicznych mieszkańców, co z kolei miało wpływ na ustalenia w zakresie obszaru oddziaływania projektowanych obiektów. W związku z tym, że przedmiotowe wiaty miały pełnić funkcje wyłącznie magazynowe, organ przyjął, że właściciele działek sąsiednich nie posiadają przymiotu strony postępowania. Ponadto odwołujący wskazał, że lokalizacja zakładu w sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych oraz liczne samowole budowlane, w tym nielegalnie zamontowane hałaśliwe urządzenia do obróbki drewna, są powodem nieustannego przekraczania standardów ochrony środowiska, w tym przekraczania dopuszczalnych norm emisji hałasu. Dalej w uzasadnieniu odwołania M.O. podniósł, że przyjęty w sprawie tryb postępowania pozwolił na obejście ustawy Prawo budowlane, a decyzja organu l instancji została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu, czyli wbrew decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz bez sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a zatem w sprawie bez wątpienia zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania wymieniona wart. 145 § 1 pkt 6 kpa. Powyższa decyzja Starosty Z. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubuskiego [...], będącą następnie wskutek wniesienia przez M.O. skargi, przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 maja 2007r, którym Sąd stwierdził jej nieważność z uwagi na rozpoznanie nie podpisanego odwołania. W związku z powyższym orzeczeniem Sądu, dnia 19 września 2007r. Wojewoda Lubuski wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości decyzję Starosty Z. z dnia 16 listopada 2006r. (wskazując błędną datę decyzji organu l instancji - 16 listopada 2006r. zamiast 31 października 2006r.) i odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...], którą Starosta Z. zmienił w części swoją decyzję nr [...] udzielającą Spółce z o. o. "F." w Z. ul. O. pozwolenia na budowę dwóch niezależnych wiat magazynowych na działce nr [...] przy ul. O. w Z. w ten sposób, że zatwierdził dodatkowy projekt polegający na przebudowie - zmianie funkcji jednej wiaty magazynowej na wiatę magazynowo-produkcyjną, położonej na działce nr ew. gr. [...] w Z. W uzasadnieniu Wojewoda Lubuski podał, że w dniu 30 lipca 2007r. do organu wpłynęło pismo M.O. wraz z odwołaniem zawierającym jego podpis i wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i umożliwienie wznowienia postępowania w sprawie sposobu zmiany użytkowania obiektu położonego na działce nr [...] w Z. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji postanowił uchylić decyzję organu l instancji (błędnie podając w sentencji swojego orzeczenia oraz w treści uzasadnienia datę 16 listopada 2006r. jako datę zaskarżonej decyzji) i orzec w sprawie z następujących względów: - po pierwsze konieczność uchylenia decyzji organu l instancji wynikła ze wskazania w jej sentencji nieprawidłowej daty decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia żąda M.O., a mianowicie organ l instancji wskazał datę 20 maja 2005r, przy czym z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wiat magazynowych na działce nr [...] w Z. przy ul. O. wydana została w dniu [...] Zdaniem Wojewody odmowa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej inną decyzją niż zamierzono nie może być przedmiotem sprostowania, a tym bardziej utrzymania w mocy przez organ odwoławczy, w związku z czym jedynym sposobem korekty omyłki było uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. - po drugie odmowę wznowienia postępowania, o co wnosił M.O., organ odwoławczy uzasadnił brakiem jego legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie, z uwagi na fakt, iż działka wnoszącego nie graniczy bezpośrednio z działką objętą zamierzeniem budowlanym polegającym na zmianie sposobu użytkowania jednej z wiat magazynowych znajdujących się na działce nr [...] w Z., nie znajduje się również w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a zatem zmiana sposobu użytkowania wiaty w żaden sposób nie ograniczy zagospodarowania jego działki. Skargę do Sądu na powyższe orzeczenie Wojewody Lubuskiego wniósł M.O., w uzasadnieniu której opisał przeprowadzone przez organy oraz Sąd postępowanie w niniejszej sprawie. Dodatkowo podniósł, że sytuacja faktyczna bezwzględnie wskazuje na znaczące negatywne oddziaływanie inwestycji Spółki "F.", obejmującej zasięgiem oddziaływania obszar jego nieruchomości, tj. działek o nr [...]. Podkreślił również, że definicja "obszar oddziaływania obiektu" nie zawiera w sobie żadnych granic w sensie odległości i wskazana przez organ l instancji odległość 80 m, jaka dzieli jego nieruchomość od nieruchomości, na której znajdują się przedmiotowe wiaty, nie ma zdaniem skarżącego żadnego znaczenia w sytuacji faktycznego oddziaływania hałasem i przekroczenia jego norm poza zakładem (teren zakładu jest całkowicie otwarty, ściany bez zabudowy, brak ekranu ochronnego). Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu odwoławczego co do braku ograniczeń związanych z zagospodarowaniem jego działki, bowiem w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] dotyczącej działki nr [...] zawarty został zapis, że od południowej strony tej działki, tj. od strony działki nr [...] winien zostać wykonany pełny płot o wysokości min. 2,0 m, a ponadto wyznaczona przez organ nieprzekraczalna linia zabudowy od strony działki nr [...] wynosi 40 m. Nakazy te są zdaniem skarżącego istotnym ograniczeniem w zagospodarowaniu jego działki. Oprócz powyższego skarżący wskazał również na okoliczność braku uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji pozwoleniu na budowę, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Według skarżącego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na realizację spornej inwestycji konieczne było sporządzenie przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko, ze względu chociażby na to, że Spółka posiada pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska co jednoznacznie wskazuje na przekroczenie przez wykonywaną przez nią działalność standardów ochrony środowiska. Pismem z dnia 26 października 2007r. Wojewoda Lubuski udzielił odpowiedzi na skargę, w której podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, że została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zasadnicze uchybienie, jakiego dopuścił się organ odwoławczy, dotyczy tej części zaskarżonej decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], którą Starosta Z. zmienił w części swoją decyzję nr [...] udzielającą spółce z o.o. F. pozwolenia na budowę dwóch niezależnych wiat magazynowych na działce nr [...] przy ul. O. w Z. w ten sposób, że zatwierdził dodatkowy projekt polegający na przebudowie - zmianie funkcji jednej wiaty magazynowej na wiatę magazynowo - produkcyjną. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że skarżący M.O. domagając się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. wskazał jako przesłankę uzasadniającą wniosek okoliczność, że bez własnej winy nie brał udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę wiat. W takiej sytuacji organ odwoławczy, jak też wcześniej organ l instancji, nie powinny wbrew unormowaniu zawartemu w art. 149 § 2 kpa dokonywać oceny przyczyny wznowienia. Tymczasem Wojewoda Lubuski orzekając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 149 § 3 kpa wadliwie uznał, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. Dokonując wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania organy obu instancji, zbieżne w swych konkluzjach, niezasadnie przyjęły, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi od nieuprawnionej osoby. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie wznowienia, wydanej przez właściwego Starostę na podstawie art. 149 § 3 kpa, wyszedł poza granice dopuszczalnego rozstrzygania i ocenił kwestie zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 151 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz. Pierwsza faza polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. W tej fazie organ bada, czy wniosek jest w ogóle dopuszczalny i czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli jednak wniosek jest oparty o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający wniosek uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żąda, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy następuje w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, czyli już po jego wszczęciu, a więc po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Zatem w każdym przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został oparty o ww. przesłankę, konieczne jest wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania, a dopiero w trakcie tego postępowania organ ma możliwość ustalenia prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 22 października 1998 r., sygn. IV SA 116/98 Lex nr 43747, wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. l SA 181/98 Lex nr 45692, wyrok NSA z 17 listopada 1998 r., sygn. IV SA 1961/96 Lex nr 43726). Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest ewidentna. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Uchybieniem proceduralnym było więc rozstrzygnięcie w decyzji o odmowie wznowienia postępowania kwestii merytorycznej, a mianowicie przesądzenie, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wyraźnie stwierdził, że ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Ustalenie, czy występuje wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego (por. wyrok NSA z 20 czerwca 1991 r., sygn. IV SA 487/91 ONSA 1991 z. 2, p. 50, wyrok NSA z 30 września 1999 r, sygn. IV SA 2564/98 Lex nr 47856). Wobec powyższego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. " Jednocześnie stwierdzić trzeba, że analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, że skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania zachował termin przewidziany w art. 148 kpa. Okoliczność ta w niniejszej sprawie zasadniczo warunkowała wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Ze względów przedstawionych wyżej przedwczesne jest wypowiadanie się co do tego, czy skarżącemu przysługiwał atrybut strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę przedmiotowych wiat. Zaznaczyć trzeba, że dla rozstrzygnięcia, jakie podmioty miały status strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę wiat, decydujące było określenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, zgodnie z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Słusznie stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę organ, w celu ustalenia stron postępowania ma obowiązek określić obszar oddziaływania obiektu, jaki ma powstać w wyniku tej zmiany, z zatem za nieaktualne należy uznać ustalenia co do kręgu stron poczynione w postępowaniu pierwotnym. Dalsza jednak analiza stanu faktycznego i prawnego tej sprawy jest niewystarczająca dla oceny istnienia podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W szczególności konkluzja, iż działka skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji pozostaje w pewnej, niewyjaśnionej sprzeczności z wcześniejszymi decyzjami wydanymi przez organy administracji. Mianowicie w decyzji z dnia [...] Starosta zatwierdzając projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę dwóch wiat magazynowych na działce nr [...] przy ul. O. w Z. wskazał, że w toku postępowania autor skorygował założenia projektu zagospodarowania działki w ten sposób, że ograniczono funkcję wiat wyłącznie do magazynowych w miejsce pierwotnego opisu zakładającego wstępną obróbkę surowca w projektowanych wiatach (cięcie dostarczanego drewna). W konsekwencji tego organ uznał, że obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia obejmuje wyłącznie działkę inwestora o nr [...] i właściciele działek sąsiednich nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Wskutek wniosku spółki "F." o częściową zmianę decyzji z [...] r. polegającą na tym, że zamiast dwóch wiat magazynowych mają być wybudowane dwie wiaty magazynowo - produkcyjne, wydane zostało postanowienie Starosty z dnia 16 czerwca 2005 r. zobowiązujące inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono m.in., że przedłożony projekt budowlany został wykonany niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie przewiduje rozwiązań technicznych eliminujących ewentualne uciążliwości oddziaływania na środowisko, Ponadto inwestor nie przedłożył decyzji PPIS uzgadniającej projekt budowlany przedmiotowej inwestycji (art. 48 ust. 4 Prawa ochrony środowiska), wymaganej z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei w decyzji z dnia [...] r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie funkcji jednej wiaty magazynowej na magazynowo -produkcyjną, organ wbrew wymogom prawnym pominął kwestię ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu, wyłączając tym samym inne podmioty od udziału w postępowaniu w charakterze strony. Jednocześnie z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, aby inwestor złożył kompletną dokumentację wymienioną w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 16 czerwca 2005 r. Przedstawiona niekonsekwencja organów orzekających w sprawie wskazuje na potrzebę wnikliwej oceny przy ponownym rozpoznawaniu spornego zagadnienia. Rzeczą organu przeprowadzającego postępowanie w trybie art. 149 § 2 kpa będzie zbadanie nie tylko przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4, ale też podstawy z pkt 6, wskazywanej przez skarżącego w dalszym toku postępowania. Niezależnie od omówionego wyżej naruszenia przepisów prawa w związku z odmową wznowienia postępowania, należy wskazać na inną jeszcze wadliwość zaskarżonej decyzji. Z sentencji zaskarżonej decyzji oraz z jej uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy uchylił w całości decyzję z dnia 16 listopada 2006 r., tymczasem decyzja znak: [...], którą Starosta Powiatu Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu polegającego na przebudowie - zmianie funkcji wiaty magazynowej na magazynowo - produkcyjną wydana była w dniu 31 października 2006 r. Wprawdzie pozostałe elementy identyfikujące decyzję pierwszoinstancyjną pozwalają przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji z dnia 31 października 2006 r, to jednak nie zmienia to faktu, że zaskarżona decyzja w zakresie samej osnowy jest nieprawidłowa, czym narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zakładając, że błędne oznaczenie daty jest wynikiem omyłki, która mogłaby być sprostowana, to niezrozumiałe jest, że nie dokonano tego w tak długim postępowaniu i nie dostrzeżono tego nawet przy sporządzaniu odpowiedzi na skargę. W konsekwencji w momencie orzekania przez Sąd, treść zaskarżonej decyzji nie odnosi się jednoznacznie do decyzji organu pierwszej instancji, objętej odwołaniem. Tak poważne uchybienie nie daje gwarancji usunięcia z obrotu tej decyzji, która była rzeczywiście zaskarżona (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., II SA 253/98, Lex 41942). Prowadzi to do sytuacji, że z jednej strony pozostaje w obrocie decyzja Starosty z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania, a z drugiej strony odmowa wznowienia tego samego postępowania orzeczona została przez Wojewodę w decyzji z dnia 19 września 2007 r. Zaznaczyć trzeba, że z rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy powinno wynikać, w sposób niebudzący wątpliwości, jaka decyzja została uchylona zwłaszcza, że wcześniej organ pierwszoinstancyjny wydał decyzję niewłaściwie wskazującą datę decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia żądał skarżący. W rezultacie tak skumulowanych omyłek i niedokładności w decyzjach organów obu instancji stan prawny w sprawie stał się niejednoznaczny. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ppsa. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi oraz koszt przejazdu do sądu, orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.