II SA/Go 732/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.G. kwotę 225,80 (dwieście dwadzieścia pięć 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty nr [...] z [...] października 2011 r. dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę w zakresie "budowy stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno-biurowego na działce nr [...]". Od powyższej decyzji odwołał się S.G. – właściciel sąsiedniej nieruchomości nr [...], podnosząc, że decyzję wydano z naruszeniem prawa, inwestorka dokonała samowoli budowlanej, a ktoś świadomie poświadczył nieprawdę. Odwołujący się stwierdził ponadto, że doszło do przestępstwa, gdyż Starosta nie mając uprawnień oddał w posiadanie część jego własności. Zadał również pytanie co i gdzie wyznaczył na gruncie geodeta. Jednocześnie skarżący zażądał wyłączenia z dalszego prowadzenia sprawy Naczelnika Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska z uwagi na poświadczenie nieprawdy i twierdzenie, że jest inwestorem na działce nr [...] i nie weryfikowanie posiadanych dokumentów. Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postepowania jest instytucją przewidzianą dla weryfikacji wadliwej decyzji ostatecznej z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Jedną z nich jest wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanka braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy i ta właśnie okoliczność została w przedmiotowej sprawie wskazana we wniosku S.G. o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Pr. bud.), będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postepowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w Pr. bud. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda wskazał, że w kwestii przysługiwania S.G. przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty znak [...] z [...] października 2011 r. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 29 października 2015 r., sygn.. akt II SA/Go 288/15. Kierując się wskazaniami Sądu organ pierwszej instancji uznał, że wnioskodawca jako strona postępowania nie brał udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Organ stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji ostatecznej w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W świetle art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zdaniem Wojewody analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że podzielić należy stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Podnoszone natomiast przez S.G. argumenty pozostają bez wpływu na zasadność podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Dotyczą one w głównej mierze kwestii bezzasadnego wydania decyzji dla działki nr ewid. [...], której właścicielem jest wnioskodawca. Jak zostało wyjaśnione, powyższe było skutkiem oczywistej omyłki i zostało sprostowane w drodze postanowienia organu pierwszej instancji. Natomiast okoliczności dotyczące ewentualnego naruszenia granic w trakcie budowy, nieprawdziwych wpisów w dzienniku budowy, czy też odmienny niż przewidziany w pozwoleniu na budowę sposób użytkowania obiektu nie są badane w niniejszym postępowaniu, na co wskazał również Sąd w swoim wyroku. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii wyłączenia pracownika, organ odwoławczy – powołując się na treść art. 24 § 1 i § 3 K.p.a. - wyjaśnił, że wyłączenie pracownika należy do właściwości bezpośredniego przełożonego pracownika, a zatem nie leży w kompetencji Wojewody i wskazana przez skarżącego przesłanka wyłączenia nie może być badana w prowadzonym przez ten organ postepowaniu odwoławczym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.G. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżący powtórzył argumentację podniesioną w odwołaniu. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 30 listopada 2016 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego oraz przekazanie całości akt sprawy do prokuratury, celem wszczęcia postepowania karnego. Zdaniem skarżącego kontynuowanie postępowania sądowego w tej sprawie będzie możliwe po zakończeniu postępowania karnego. Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania, bowiem zakończenie ewentualnego postępowania karnego w niniejszej sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego przepisy prawa uzależniałyby rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; powoływanej jako: P.p.s.a. ) wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje sprawę administracyjną zakończoną zaskarżonym aktem (decyzją administracyjną ) nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, ale w jej całokształcie. W konsekwencji może dojść do uwzględnienia skargi z przyczyn innych niż podnoszone w jej zarzutach. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Starosty z [...] października 2011 r. znak: [...] dotyczącej pozwolenia w zakresie "budowy stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno-biurowego na działce nr [...]". Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, wg wskazanych wyżej reguł, wykazała zasadność skargi, jednakże z przyczyn innych niż w niej podnoszone. We wznowionym postępowaniu, w zależności od okoliczności sprawy, organ może wydać wyłącznie rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 1 lub § 2 K.p.a. Może on więc albo odmówić uchylenia decyzji gdy stwierdzi brak przesłanek do wznowienia lub może uchylić decyzję dotychczasową, orzekając jednocześnie co do istoty sprawy, jeżeli stwierdzi wystąpienie przesłanek wznowieniowych przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a., lub też w sytuacji, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek do wznowienia postępowania przy jednoczesnym wystąpieniu przesłanek negatywnych z art. 146 K.p.a., wydać decyzję w której stwierdza, że decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została wydana z naruszeniem prawa i wskazać konkretne okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie uznając, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przy wydawaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie "budowy stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno-biurowego na działce nr [...]" i podejmując rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. organ pierwszej instancji nie rozpoznał na nowo sprawy administracyjnej w pełnym zakresie z udziałem skarżącego i nie wykazał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego organ wskazał wyłącznie, że "po przeanalizowaniu dokumentacji i biorąc pod uwagę wytyczne wyroku WSA z 29.10.2015 r. oraz charakter inwestycji nie stwierdził naruszenia interesu prawnego działek sąsiednich". Nadto, że nie znalazł również przepisów w oparciu o które możliwe byłoby stwierdzenie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tego zamierzenia budowlanego zakłócałoby skarżącemu korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia jego nieruchomości i stosunków miejscowych, oraz, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397). Powyższe oznacza, że sprawa objęta przedmiotowym postępowaniem nie została wyjaśniona w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Tego uchybienia nie dostrzegł również organ odwoławczy naruszając tym samym treść art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, z urzędu dostrzegł także, że decyzja Starosty z [...] października 2011 r., znak: [...], zmieniająca decyzję z [...] września 2011r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku warsztatu lakierniczego na działce nr [...], wydana została na podstawie art. 36a ust. 1 Pr. dud. W myśl tego przepisu istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednak "istotne odstąpienie", w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Pr. bud., nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. W rozpoznawanej sprawie pierwotne pozwolenie na budowę dotyczyło budowy budynku warsztatu lakierniczego, gdy tymczasem organ dokonując jego zmiany zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji polegającej na budowie stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno-biurowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania sądowego zawiera zwrot wpisu sądowego – 200 zł oraz kosztów przejazdu skarżącego do Sądu – 25,80 zł. W dalszym toku postępowania organy powinny uwzględnić ww. rozważania koncentrujące się wokół prawidłowości postępowania stanowiącego podstawę wydania poprawnego rozstrzygnięcia administracyjnego.