II SA/Go 734/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 lipca 2020 r., Nr XIX/223/20 w sprawie stypendium Wójta Gminy za wybitne osiągnięcia w różnych sferach działalności edukacyjnej, artystycznej, sportowej dla szczególnie uzdolnionych uczniów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 1. Rada Gminy dnia 29 lipca 2020 r. podjęła uchwałę nr XIX/223/20 w sprawie stypendium Wójta Gminy za wybitne osiągnięcia w różnych sferach działalności edukacyjnej, artystycznej, sportowej dla szczególnie uzdolnionych uczniów. W podstawie prawnej tej uchwały zostały wskazane art. art. 18 ust. 2 pkt 14a i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz.713 ze zm.; dalej u.s.g.). 2. Skargę na tę uchwałę złożył 28 października 2020 r. (data wpływu do organu) Wojewoda , który zarzucił jej istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 14 a u.s.g. w zw. z art. 90 t ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm., dalej u.s.o.) wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że powołany przez organ gminy w podstawie prawnej podjętej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 14 a u.s.g. ma charakter przepisu kompetencyjnego określając właściwość przedmiotową rady i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do jej podjęcia. Takim przepisem jest art. 90t ust. 4 u.s.o. jednakże jednostka samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności winna uchwalić program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a dopiero wówczas może zostać podjęta uchwała w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów, jak również trybu postępowania w tych sprawach. Przed uchwaleniem zaskarżonego aktu organ gminy nie uchwalił programu, o którym mowa w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. Powyższe naruszenie kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Nadto organ wskazał, że niektóre przepisy uchwały naruszają istotnie prawo. W § 5 i 6 tiret pierwsze uchwały, Rada uzależniła udzielenie stypendium od co najmniej bardzo dobrej oceny z zachowania. Uzależnienie udzielenia stypendium od oceny z zachowania narusza w sposób istotny przepis art. 90 t ust. 4 u.s.o., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zatem w świetle uregulowań art. 90t ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.s.o. jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, powinno stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Przywołane przepisy nie wskazują na inne kryteria, czy też cechy, które pozwalałyby na rozróżnienie uczniów. Rada gminy nie może zatem wprowadzać żadnych dodatkowych kryteriów, w tym związanych z oceną z zachowania. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że uchwała ma na celu "wyjście poza ramy określone przepisem art. 90t ustawy o systemie oświaty, który nie może być interpretowany jako ograniczenie kompetencji gmin w zakresie wspierania i promowania uzdolnionej młodzieży, a sama uchwała w sposób zbliżony do wspomnianej regulacji określa istotne kwestie regulujące tryb przyznawania stypendiów". Podkreślono również, że przyjęcie programu, o którym mowa w skardze w istocie wyłączy możliwość przyznawania stypendiów w przypadku dwóch kategorii młodzieży: - pochodzącej z gminy, ale uczącej się poza terenem gminy, jak np. młodzież uzdolniona artystycznie, czy sportowo, która korzysta z placówek oświatowych poza Gminą, a mimo to swoją postawą promuje gminę. - pochodzącej spoza gminy, ale uczącej się w placówkach gminnych, która dzięki osiąganym wynikom wpływa na podnoszenie statusu i poziomu szkół. Podjęta Uchwała miała na celu przeciwdziałanie takim wyłączeniom i udzielenie faktycznego wsparcia i nie stanowi o przekroczeniu kompetencji, gdyż art. 90t u.s.o. dotyczy bowiem jednego sposobu przyznawania stypendiów, który z przedmiotową Uchwałą nie koliduje, a zatem jej podjęcie nie wykracza poza ustawowe kompetencje rady gminy. 4. W ustosunkowaniu się do tej odpowiedzi, Wojewoda w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. podtrzymał stanowisko rozwijając argumentację prawną wspartą poglądami orzecznictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP oraz w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu. 6. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Zgodnie z tą regulacją do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej, a podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Wskazuje na to analiza zmian stanu prawnego, z której wynika, że do czasu wejścia w życie tego przepisu ustawa o samorządzie gminnym zawierała jedynie art. 18 ust. 2 pkt 14a, który był przepisem kompetencyjnym wyznaczającym organ właściwy do określenia zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, nie określał on natomiast samego mechanizmu przyznawania tego stypendium. Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. ten, oprócz wprowadzenia nowego mechanizmu przyznawania stypendium, zmienił również charakter prawny uchwał podejmowanych w tym przedmiocie w ten sposób, że pozbawił rady gmin możliwości przyznawania stypendium wyłącznie na podstawie przepisu kompetencyjnego czyli art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Intencję zmiany szczegółowo wyjaśnia uzasadnienie sporządzone do projektu ustawy z którego wynika, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty stanowiła bezpośrednią reakcję na mające miejsce w praktyce problemy jednostek samorządu terytorialnego z przyznawaniem stypendiów dla uczniów (druk sejmowy nr 950 VI kadencja Sejmu RP). W związku w powyższym zaistniała konieczność dokonania pilnej zmiany w przepisach ustawy o systemie oświaty polegającej na wprowadzeniu jednoznacznej podstawy prawnej dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania regulaminów i przyznawania stypendiów z własnych środków lub ze środków unijnych. Pogląd taki jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i dotychczas nie został zakwestionowany (por. wyroki NSA z dnia 29 maja 2009 r., I OSK 178/09 i 12 czerwca 2018 r., I OSK 379/18 oraz wyroki WSA w Olsztynie z 18 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 486/20 i WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2019 r., III SA/Gd 521/19; CBOSA). 7. Dlatego trafnie wskazuje Wojewoda, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i bez zachowania kolejności. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że art. 90t ust. 4 u.s.o. odsyła do ust. 1 tego artykułu. W związku z tym ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży, możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o którym mowa jest w tym przepisie. Ustawa zobowiązuje zatem jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a dopiero w drugiej, w oparciu o uchwalony program, podjęcia uchwały (uchwał) określających szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy. Naruszenie tych wymogów i uchwalenie regulacji stypendialnej w oparciu o niesamoistną podstawę prawną, bez poprzedzenia jej aktem, o którym mowa w art. 90t ust. 4 u.s.o. w sposób istotny narusza prawo, co prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Rada gminy powinna więc w pierwszej kolejności przyjąć program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, o którym mowa w art. 90t ust. 1 u.s.o. Dopiero w następstwie przyjęcia powyższego aktu i w celu jego realizacji, rada określa szczegółowe warunki, na jakich jest udzielana stosowna pomoc, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania w tych sprawach. Z tych względów nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów Wojewody dotyczących konkretnych zapisów kwestionowanego aktu, tym bardziej, że jej treść będzie zależna od przyjętego programu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.