II SA/Go 736/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor Michał Ruszyński, Protokolant Kamila karwatowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], obejmującego teren przyległy do ul. [...]. Oddalono skargę Uzasadnienie. Wojewoda Lubuski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. , obejmującego teren przyległy do ul. [...], w części stanowiącej załącznik Nr 1 do uchwały, w zakresie ograniczenia zabudowy na terenie [...] od strony terenu [...], oznaczonego nieprzekraczalną linią zabudowy. Zarzucając Radzie Miejskiej w N. istotne naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 4 czerwca do organu nadzoru wpłynęła skarga L.W., właścicielki działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w N. przy ul. Matejki, w którym to piśmie L. W. podnosząc okoliczność, iż działka nr [...] została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego umieszczona poza linią zabudowy, domagała się stwierdzenia nieważności tej uchwały. Dalej organ wskazał, że w piśmie wyjaśniającym Urzędu Miejskiego z dnia [...] podano, że przyczyną przyjętej w uchwale linii zabudowy wokół budynku "B." były względy bezpieczeństwa pożarowego, natomiast dopuszczenie możliwości rozbudowy placówki "I." argumentowano przeniesieniem linii zabudowy z poprzednio obowiązujących na tym terenie rozwiązań planistycznych, to jest uchwały Rady Miejskiej w N. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N., dotyczącego terenu przy ul. [...]. Skarżący zaznaczył jednak, że zmiana planu miejscowego przyjęta uchwałą podjętą w 2001 r. nie obejmowała działki nr [...], nadto - że nieprzekraczalną linię zabudowy dla obiektów planowanych na działce nr [...] (aktualny numer - [...] - obecny obiekt "B.") wyznaczono wówczas na granicy z działką nr [...], to jest w odległości 4 metrów od istniejącego budynku mieszkalnego. Dalej skarżący wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidująca możliwość lokalizacji ogrodu ekspozycyjnego, obejmująca działkę nr [...], nie przesądza o niemożliwości zabudowy tegoż terenu. Z przedstawionych powyżej względów skarżący kwestionował dopuszczalność przyjętych zaskarżoną uchwałą ustaleń planu w zakresie ograniczenia zabudowy na terenie [...], od strony terenu [...] (dz. nr [...]) oznaczonego nieprzekraczalną linią zabudowy. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie w kwestii odporności ogniowej budynków winno nastąpić na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący stwierdził, że Prezydent N. nie posiada kompetencji do określania odporności ogniowej obiektów istniejących oraz planowanych. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie, poprzez nieuwzględnienie określonych w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, a przez to doszło do naruszenia właściwości organów oraz zasad sporządzania planu, które to okoliczności - w myśl art. 28 ust. 1 ustawy - stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym zakresie W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady Miejskiej w N., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że uchwałą Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego wzdłuż ul. [...] Rada Miejska w N. ustaliła sposób zagospodarowania tego terenu. Uchwała ta w trybie postępowania nadzorczego, została przez Wojewodę Lubuskiego w części uchylona. Uchwała objęta przedmiotową skargą uwzględnia zalecenia organu nadzoru w zakresie funkcji przewidzianej do realizacji na danym terenie oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy. Dalej pełnomocnik podniósł, że dla działki nr [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z przeznaczeniem na zagospodarowanie w formie ogrodu ekspozycyjnego "B.", bez prawa zabudowy budynkami. Nieruchomość ta zagospodarowana została zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji. Pełnomocnik stwierdził, że okoliczność ta została uwzględniona przy sporządzaniu projektu planu. Nadziałeś graniczącej z działką nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, który znajduje się na granicy z działką nr [...]. Przy określaniu linii zabudowy dla nowej zabudowy w jednostce [...], według wyjaśnień pełnomocnika, posłużono się wytycznymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002r. nr 75 póz. 690 ze zm.). Powołując się na parametry wynikające ze wskazanego powyżej rozporządzenia, pełnomocnik wywodził, że przy zachowaniu warunków technicznych i minimalnej odległości od granicy, która wynosi 3, O m, pozostaje pas gruntu o szerokości 3, O m, który nie daje możliwości zabudowy. Następnym ważnym elementem decyzji w zakresie ustalenia linii zabudowy na omawianym obszarze była, według twierdzeń pełnomocnika, uciążliwość istniejącego obiektu wielkopowierzchniowego zlokalizowanego w zabudowie jednorodzinnej o małej skali. Istniejąca na danym terenie zabudowa mieszkaniowa to domy jednorodzinne z lat 30 - tych ubiegłego wieku, o jednolitej formie. Według twierdzeń pełnomocnika, osiedle zasługuje na ochronę ze względu na wpisanie domków do Gminnej Ewidencji Zabytków. A zatem ograniczenie zabudowy działki nr [...] podyktowane było również wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zdaniem pełnomocnika ograniczenie zabudowy działki nr [...] stanowi spełnienie wymogu z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącego uwzględnienia potrzeb interesu publicznego. Pełnomocnik podniósł, że funkcjonujące na danym terenie dwa pawilony o dużej pwierzchni, czyli "I." i B.", stanowią uciążliwość dla mieszkańców osiedla, stąd też ich dalsza rozbudowa została ograniczona. Ze względów wyżej podniesionych, zabudowa działki nr [...] zgodnie z zasadami charakterystycznymi dla danego osiedla jest niemożliwa, natomiast wprowadzenie zabudowy " na siłę", zdaniem pełnomocnika, utrwali chaos architektoniczny wynikający już z posadowienia na tym osiedlu dwóch pawilonów wielkopowierzchniowych. Dalej pełnomocnik stwierdził, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ winien mieć na względzie wszystkie przepisy odrębne, które mogą mieć wpływ na sposób zagospodarowania terenu. Dlatego Rada podejmując skarżoną uchwałę nie przekroczyła swych kompetencji i nie wkroczyła w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego. Pełnomocnik powołał się na przysługujący organowi gminy atrybut " władztwa planistycznego", z którego wynika kompetencja organu do wiążącego ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na terenie gminy. Powołując się na treść art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pełnomocnik podkreślił aspekt współkształtowania przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności. Pełnomocnik, powołując się na wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999r., IISA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, póz. 4, wyraził pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach oraz w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Uchwałą Nr [...] Rada Miejska w N., przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N., obejmującego teren przyległy do ul. [...]. Uchwałą Nr [...] Rada Miejska w N. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta N., obejmującego teren przyległy do ul. [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność powyższej uchwały z dnia [...] w części obejmującej 3 pkt 4, 5 ust. 2-4. W następstwie uwzględnienia zmian w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] - zwaną dalej uchwałą, która stała się przedmiotem rozpatrywanej w niniejszej sprawie skargi. " Skarżący w skardze domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 w zakresie obejmującym ograniczenie zabudowy do terenu [...] wyniku przeprowadzonej linii ograniczającej zabudowę, działka nr [...], będąca w bezpośrednim sąsiedztwie pawilonu handlowego "B." wyłączona została z możliwości zabudowy. Skarżący zarzucił, że uregulowania uchwały w powyższym zakresie naruszają przepisy art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 20023r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - zwaną dalej ustawą. Stanowisko skarżącego jest błędne. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1)wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3)wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5)wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Stanowiąc w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o obowiązku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, ustawodawca wskazał, że w ramach tego ładu należy uwzględniać między innymi wymagania urbanistyki i architektury. Urbanistyką jest nauka o zasadach planowania przestrzennego miast i osiedli, natomiast architektura jest pojęciem odnoszącym się do budownictwa. Obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań architektury oznacza praktycznie obowiązek stosowania wymagań prawa budowlanego. Dotyczy to zwłaszcza wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75 póz. 690 ze zm.). Obowiązek uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego walorów architektonicznych i krajobrazowych oznacza ich ochronę i dążenie do ich zachowania. Z postawionych w art. 1 ustawy wymagań co do treści planów o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że organ pianistyczny przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien mieć na względzie szereg przepisów szczególnych, które mogą mieć wpływ na ukształtowanie danego terenu. Do przepisów tych należą w szczególności; ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t DZ.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016), wymienione powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r, ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ. U. Nr 62, poz. 627), ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (DZ.U. Nr 115, poz. 1229), ustawa z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (DZ.U. Nr 27 poz. 96 ), ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (DZ.U. Nr 92 poz. 880), ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach (DZ.U. z 2005r. nr 45 poz. 435) oraz inne. A zatem uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ pianistyczny nie może pominąć uregulowań wynikających z przepisów odrębnych, które mogą mieć wpływ na treść tegoż planu, a przyjęte w planie rozwiązania nie mogą funkcjonować w oderwaniu od konkretnych przepisów prawa regulujących poszczególne zagadnienia związane z ukształtowaniem terenu. W tym zakresie zarzut skargi, iż Prezydent N. przekroczył kompetencje wkraczając w dziedzinę architektoniczno-budowlaną jest całkowicie chybiony. Nadto należy zwrócić uwagę, że uchwałę podejmuje rada gminy, natomiast w myśl art. 15 ust. 1 ustawy prezydent (wójt, burmistrz) sporządza projekt planu miejscowego. Wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy wymóg uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni oznacza obowiązek oceny terenów pod względem ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem wszystkich czynników istniejących na danym terenie, które mogą mieć wpływ na możliwość inwestowania na danym terenie. Organ pianistyczny dokonując przeznaczenia terenu, winien uwzględnić wszystkie czynniki, które powodują, że najlepszym wykorzystaniem danego terenu będzie ten, który przypisany zostanie w miejscowym planie. Skarżący ogólnie sformułował zarzut w tym zakresie, twierdząc, iż w uchwale doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuwzględnienie określonych w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy walorów ekonomicznych i prawa własności, a przez to doszło do naruszenia właściwości organów oraz zasad sporządzania planu. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy , w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przytoczonego tu przepisu ustawy wywodzi się pojęcie tzw. "władztwa planistycznego", w ramach którego gmina może decydować o przeznaczeniu terenu i ustalaniu zasad jego zagospodarowania. Władztwo planistyczne doznaje ograniczeń ze strony przepisów materialnoprawnych, gdyż jak wyżej wskazano plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone zagadnienia z zakresu gospodarki przestrzennej oraz z przepisami Konstytucji. W wyroku z dnia 18 stycznia 1992r. ( III RN 192/00, OSNAPiUS 2002, nr 15, póz. 346) Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że chociaż ustalenie zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy ( art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r.), to z prawnej kwalifikacji tego zadania własnego gminy nie wynika, że gmina ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada graniczącą z autonomią planistyczną swobodę w kształtowaniu tych zasad. Swoboda ta jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany w wyniku przeprowadzenia określonej przepisami tej ustawy wysoce sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego - wskazując na przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji Sąd Najwyższy stwierdził, że zaliczenie przez ustawę ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w planach miejscowych do zadań własnych gminy nie oznacza, że gmina nie jest obowiązana do uwzględniania w planach miejscowych warunków określonych w przepisach ustaw, lecz w pełni swobodnie może kształtować treść tych planów. Wskazane powyżej orzeczenie Sądu Najwyższego wydane zostało pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r., lecz dotyczy spraw analogicznie uregulowanych w ustawie z dnia 27 marca 20023r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem należy stwierdzić, że dopiero przyjęcie w pianie miejscowym konkretnego rozwiązania przestrzennego, które stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami matrerialnoprawnymi, bądź zostało przyjęte z naruszeniem procedury planistycznej, powoduje że plan ten ( w całości lub w części) winien być wyeliminowany z obrotu prawnego. Powyższa konstatacja wynika wprost z treści przytoczonego powyżej przepisu art. 28 ust. 1 ustawy. Przywołany tu przepis art. 28 ust. 1 ustawy zawiera przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Uchwalenie i opublikowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego obszaru oznacza ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności dla terenu nieruchomości znajdujących się na tym obszarze. Prawo własności jest dobrem chronionym przepisami ustawy najwyższej rangi, czyli przepisami Konsytuacji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże w myśl art. 33 ust. 3 Ustawy Zasadniczej, prawo własności w określonych w tym przepisie przypadkach może zostać ograniczone, a ograniczenia te winny być wprowadzane w drodze ustawy. Podstawę prawną do wprowadzenia takiego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, daje przepis art. 6 ust. 1 ustawy. Na tle powyższych wywodów należy stwierdzić, że przyjęte w załączniku nr 1 do uchwały rozwiązania przestrzenne polegające na ograniczeniu zabudowy na terenie [...] nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego. Ponadto analiza sprawy prowadzi do wniosku, że rozwiązania te nie stoją w sprzeczności z przepisami materialnoprawnymi, czyli wskazanymi na wstępie przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane. Przyjęta w uchwale koncepcja przestrzenna, w ocenie Sądu, nie narusza również wynikających z art. 1 ustawy zasad kształtowania: polityki przestrzennej, gdyż w pełni uwzględnia wymagania o jakich mowa w art. 1 ust 2 ustawy. Uchwała podjęta została przez właściwy organ i zgodnie z procedurą planistyczną. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 ppoz. 1270), Sąd skargę oddalił.