II SA/Go 739/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi L.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z dnia [...] października 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania L.A. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2025 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od [...] kwietnia 2025 r. do [...] maja 2026 r., na dziecko M.A. Odmawiając uwzględnienia wniosku organ powołał się na zgromadzoną w sprawie dokumentację stwierdzając, że skarżąca nie posiada legalnego pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej we wnioskowanym okresie świadczeniowym. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm.; dalej ustawa o pomocy) świadczenie wychowawcze przysługuje obywatelowi Ukrainy, jeżeli jego pobyt w Polsce został uznany za legalny na podstawie art. 2 ust 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.Za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy uznaje się pobyt obywatela Ukrainy, który przybył do Polski z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi po 23 lutego 2022 r. jeśli został mu nadany numer PESEL z oznaczeniem statusu cudzoziemca "UKR" i został umieszczony w rejestrze pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2023 r. weszły w życie znowelizowane przepisy ustawy o pomocy, zgodnie z którymi nie przyznaje się ochrony czasowej tym obywatelom Ukrainy, którzy korzystają z ochrony czasowej na terenie innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej przyznanej z powodu działań wojennych. Tym samym pobyt na terytorium RP, nie może zostać uznany za legalny, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatel Ukrainy traci legalność pobytu na terytorium Polski od dnia następnego po dniu wykreślenia z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej (SG). Wskazana w rejestrze SG data wykreślenia obywatela Ukrainy stanowi dla ZUS podstawę do uchylenia prawa do świadczenia. Z zapisów z rejestru SPEC PESEL wynika, że od dnia następującego po 28 stycznia 2023 r. skarżąca utraciła prawo do legalnego pobytu na terytorium RP, jako uchodźca przybyły do Polski w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie w związku z wykreśleniem z ww. rejestru z powodu zarejestrowania się w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE. W związku z powyższym dziecko utraciło status "UKR" i nie figuruje w rejestrze SPEC PESEL. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy pomocowej, w przypadku gdy wjazd obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nastąpił przez granicę, na której nie jest prowadzona kontrola graniczna osób przekraczających tę granicę, Komendant Główny Straży Granicznej rejestruje pobyt obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na jego wniosek złożony w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe zdaniem organu oznacza, że obywatel Ukrainy, po ponownym przyjeździe do Polski w celu aktualizacji danych w zakresie legalności pobytu powinien skontaktować się z Urzędem Gminy/Miasta w miejscu zamieszkania celem ponownego nadania statusu UKR od daty powrotu do Polski. Na podstawie zaktualizowanych danych przez Urząd Gminy/Miasta Straż Graniczna aktualizuje swój rejestr. Organ podał też, że zgodnie z art. 26 ust. 3i ustawy pomocowej Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są obowiązani do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i z rejestru PESEL. 2. W skardze wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu L.A. decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj. 1) naruszenie przez organ odwoławczy art. 136 § 1,2 i 3 w zw. z art. 7, art, 8, art. 9, art. 10, art. 11, art, 77 §1 i 3, art. 80, art. 81a, art. 97 § 1, art. 107 § 3, art. 112 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej k.p.a.)., a także art. 1, art. 19 ust. 2 i 3, w zw. z art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 1575 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 42 ust. 11 pkt 4, art. 26 ust. 1 pkt 2, ust. 3c, ust. 3i ustawy o pomocy w zw. z art. art. 7 Konstytucji RP przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, mimo, że było to konieczne. Skarżąca przedstawiła nowe dowody w sprawie, organ I instancji nie udzielił skarżącej informacji do jakiej instytucji i w jakim państwie ma zwrócić się z wnioskiem o wykreślenie jej z Platformy unijnej European Union, nie dokonał prawidłowych pouczeń w zakresie możliwości wniesienia wniosku o zawieszenie postępowania na czas poszukiwania właściwej instytucji, do której powinna się zwrócić z wnioskiem o wykreślenie z platformy Unijnej European Union, nie uczynił z urzędu żadnych czynności w kierunku wyjaśnienia sprawy, nie przedłużyły czasu do uzupełnienia dokumentów do 30 dni zgodnie z art. 19 ust 2 o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w istocie nie przeprowadzono prawidłowo postępowania dowodowego, pominięto dowody zgłaszane przez skarżącą, pominięto wnioski składane przez skarżącą, nie udzielono skarżącej informacji, o które wnioskowała, nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego i nie podjęto w tym celu żadnych działań z urzędu, nie zawieszono postępowania do czasu uzyskania przez skarżącą odpowiednich dokumentów z zagranicy, ani nie pouczono skarżącej że może wnieść taki wniosek, nie rozstrzygnięto na jej korzyść nie dających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, zaniechano zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie, wprowadzono ją w błąd co do zakresu materiału dowodowego, który powinna wprowadzić do sprawy - wskazując jej jedynie i wyłącznie obowiązek wykreślenia z platformy unijnej EUROPEAN UNION i wprowadzono ją w błąd co do możliwego rozstrzygnięcia w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo doprowadziło do ustalenia, że pobyt skarżącej na terytorium RP jest nielegalny, wyłącznie w oparciu o zapis w rejestrze Straży Granicznej i wydano decyzję odmawiającą przyznania świadczenia na dziecko; 2) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1,2 i 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 §1 i 3, art. 80, art. 81a, art. 97 § 1, art. 107 § 3, art. 112 k.p.a., art. 1, art. 19 ust. 2 i 3, w zw. z art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 2 ust. 1, art. 42 ust. 11 pkt 4, art. 26 ust. 1 pkt 2, ust. 3c, ust. 3i ustawy o pomocy w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie mógł wyjaśnić sprawy przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., a w sprawie przed organem I instancji nie przeprowadzono prawidłowo postępowania dowodowego, pominięto dowody zgłaszane przez skarżącą, pominięto wnioski składane przez skarżącą, nie udzielono skarżącej informacji, o które wnioskowała, nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego i nie podjęto w tym celu żadnych działań z urzędu w sposób opisany w zarzucie 1; 3) art. 1, art. 19 ust. 2 i 3, w zw. z art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 2 ust. 1, art. 42 ust. 11 pkt 4, art. 26 ust. 1 pkt 2, ust. 3c, ust. 3i ustawy o pomocy przez błędną wykładnię, że dla ustalenia legalności pobytu skarżącej i jej dzieci na terenie RP wystarczające jest wyłącznie oparcie się na treści wpisów z rejestru Straży Granicznej, co doprowadziło do istotnego błędu w ocenie legalności ich pobytu na terenie RP i w konsekwencji do odmowy przyznania świadczenia, podczas gdy wpis taki może być obarczony istotnym błędem i jego ocena wymaga szczegółowej weryfikacji, w tym działań podejmowanych przez organ z urzędu, w celu ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych mających wpływ na ocenę legalności pobytu skarżącej i jej dzieci na terenie RP, a więc przeprowadzenia dogłębnego, prawidłowego postępowania dowodowego z czynnym udziałem skarżącej, obejmującego prawidłowe, precyzyjne i właściwe pouczenia i przekazywanie skarżącej prawidłowych, precyzyjnych informacji. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie obu decyzji. W skardze wniesiono również o przeprowadzenie dowodu z 26 dokumentów do niej załączonych. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z wolą stron skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.). 5. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c p.p.s.a.). 6. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, któremu numer PESEL nadano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nadaje się w rejestrze PESEL, na jego wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy status, o którym mowa w art. 8 pkt 24a lit. d ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, i wprowadza się jego dane do rejestru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o pomocy (art. 4 ust. 1a). Przepis art. 8 pkt 24a lit. d ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2024 r. poz. 736), stanowi zaś, że w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzony jest status cudzoziemca oznaczony jako UKR - w przypadku osoby, której nadano numer PESEL na podstawie art. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Stosownie do art. 26 ust. 3a ustawy o pomocy Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy, oraz dofinansowania, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, oraz, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2 tej ustawy na terytorium tego państwa. 7. Z art. 26 ust. 3c, 3g, 3 h i 3i ustawy o pomocy wynika, że ZUS jest istotnie obowiązany do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy i z rejestru PESEL. Weryfikując zasadność wniosku o przyznanie świadczenia przez obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy oraz kontrolując dalsze pobieranie świadczenia, Prezes ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdu z terytorium RP) oraz rejestru PESEL (w zawierającego informację o statusie cudzoziemca - UKR). Za uwzględnieniem skargi przemawia jednak to, że sąd nie podziela prezentowanej w obu decyzjach argumentacji organów ZUS, iż wyłącznym dowodem, na podstawie którego ustalany jest stan faktyczny w sprawie jest rejestr, o którym wyżej była mowa. W systemie teleinformatycznym mogą bowiem wystąpić błędy. Obowiązujące przepisy uzależniają przyznanie świadczenia od spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych "legalności pobytu", a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Niewątpliwie przedmiotowe rejestry stanowią dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może to prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie, jak zdaje się uważać organ. Rejestr Komendanta Głównego Straży Granicznej z dokonanymi w nim adnotacjami jest w tym postępowaniu tylko dowodem w sprawie. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który znajduje zastosowanej sprawie (art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy) wynika, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być bowiem wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. art. 75 § 1 k.p.a.). Zatem, mając na uwadze otwarty katalog dowodów, dane zdarzenie może być wykazane każdym legalnym dowodem. Dowodem są w szczególności dokumenty urzędowe (art. 76 k.p.a.). Dane zawarte w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej mają status dokumentu urzędowego, a organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym co do faktów. Nie oznacza to, że nie ma on obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.). Sprzeciwić się bowiem należy takiemu rozumieniu art. 76 k.p.a., które prowadziłoby do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie danych z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej niezgodnych ze stanem rzeczywistym.W tym też zakresie stanowisko sądów administracyjnych jest jednolite (z wielu por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2024 r.,II SA/Ke 257/24, WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2025 r., III SA/Kr 600/25; WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2025 r., I SA/Wa 1459/25 i WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r.; CBOSA). 8. W tej perspektywie należy uznać, że w niniejszym postępowaniu organy ZUS zaniechały samodzielnego ustalenia i oceny faktów istotnych z punktu widzenia przesłanek mających istotny wpływ na wynik sprawy – przyznania świadczenia wychowawczego. W szczególności Prezes ZUS nie odniósł się ani do okoliczności przedstawionych w odwołaniu skarżącej, ani też nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczności podnoszone przez skarżącą. Tak w odwołaniu, jak w skardze skarżąca szczegółowo opisała stan faktyczny jej przypadku i co najmniej uprawdopodobniła to, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest zweryfikowanie tak jej twierdzeń, jak i stanu rejestrowego. Mając na względzie znajdujące pełne zastosowanie w sprawie zasady postępowania administracyjnego obowiązkiem organów było więc ustalenie rzeczywistego, indywidualnego stanu faktycznego w oparciu o każdej prawnie dopuszczalne dowody, a nie poprzestanie wyłącznie na "prawdzie formalnej". Takiego ograniczenia wskazane przez organy przepisy nie wprowadzają i jest ono niedopuszczalne w świetle art. 7 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. W orzecznictwie zwraca się tu uwagę, że ustawa wyraźnie wskazuje sytuacje wyłączenia jego stosowania, które nie obejmują ani przyznawania, ani uchylenia i zmiany świadczenia wychowawczego, ani wstrzymania wypłaty tego świadczenia, ani prowadzenia postepowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2024 r., IV SA/Wr 316/23, CBOSA). W obliczu powyższego skarga musiała odnieść więc zamierzony skutek. Trafnie bowiem skarżąca podniosła, że w jej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. rodziło konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. 9. Zgodzić należy się też ze skarżącą, że postępowanie organów ZUS sprzeniewierza się zasadzie art. 8 k.p.a. zaufania do organów państwa. W motywach rozstrzygnięć obowiązkiem organu jest przedstawić nie tylko stan faktyczny, ale i prawny, tj. wskazać jaki przepis obowiązuje i ma zastosowanie w tym stanie faktyczny i jakie jest jego rozumienie oraz podać powody podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W tym przejawia się nie tylko zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), ale i przekonywania (art. 11 k.p.a.) i po prostu dobrej administracji, która obejmuje obowiązek starannego, bezstronnego zbadania relewantnych okoliczności sprawy, obowiązek rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, obowiązek pełnego uzasadnienia decyzji, prawo do bycia wysłuchanym K. Milecka, Zasada dobrej administracji w orzecznictwie sądów unijnych, cz. I., EPS 2012, nr 2, s. 33-38). 10. Wszystkie wskazane naruszenia przepisów postępowania miały co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. W ponownym rozpoznaniu sprawy organy, stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a. uwzględnią powyższe stanowisko Sądu dokonując wskazanych powyżej ustaleń istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a następnie podejmą właściwe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Skarżącej należy zaś wskazać, że rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie administracji. Ustrojowo funkcja kontroli sądowej wyklucza możliwość prowadzenia postępowania merytorycznego. Dlatego odniesienie się do dowodów załączonych do skargi i ocena ich istotności dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy do organów i to będzie ich obowiązkiem w ponowionym postępowaniu.