II SA/Go 741/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zmianami ), nakazał B. L., Z. L. i T.O. rozbiórkę dwóch budynków letniskowych wraz z urządzeniami, położonych na działce nr [...] w obrębie miejscowości W. w gminie M., wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, iż działając na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego, w dniu 27 grudnia 2006 r. PINB wydał postanowienie, którym nakazał wstrzymać roboty budowlane, zaprzestania użytkowania obiektów i zabezpieczenia ich przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentów umożliwiających zalegalizowanie ww. obiektu. Ponadto wskazał, iż do organu wpłynęło pismo inwestorów, iż nie wykonają nałożonych obowiązków, gdyż organ nie miał prawa ich nakładać, bowiem na działce znajdują się barakowozy, a nie domki letniskowe. W związku z tym, że zobowiązani nie dostarczyli wskazanych dokumentów w zakreślonym terminie, a obiektów znajdujących się na działce nie można w żadnej mierze nazwać tymczasowymi lub barakowozami, organ l instancji wydał powyższą decyzję. Od orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. odwołanie wnieśli B. L., Z. L. i T. O. podnosząc, że istniejące na działce obiekty budowlane są tymczasowe i nie są trwale związane z gruntem. Ponadto wskazali, iż w okresie w którym były one ustawiane, nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę na ich "zainstalowanie". Odnosząc się do powyższych zarzutów, organ II instancji - Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał w dniu 14 września 2007 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy orzeczenie PINB w M. Uzasadniając swoje stanowisko LWINB stwierdził, że skarżący nie dopełnili obowiązku nałożonego wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] r. Ponadto podał, iż ze względu na samowolne wzniesienie bez pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, właściwe było zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, wyjaśniając jednocześnie pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego. Z ustaleniami Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodzili się B. L., Z. L. i T. O. i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący przedstawili zgromadzoną dotychczas dokumentację dotyczącą budowy domków letniskowych, m.in. postanowienie o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1996 r. oraz warunki przyłączenia mediów. Ponadto podnieśli, iż postawione dwa barakowozy stanowiły przygotowanie zaplecza budowy, bowiem miejsce pod właściwy domek letniskowy pozostaje niezagospodarowane i niezabudowne. Skarżący podnieśli, iż dotychczasowe uzbrojenie terenu i istniejących barakowozów pozwala wyłącznie na kilkunastogodzinny pobyt w celu utrzymania terenów zielonych i konserwacji istniejącego ogrodzenia działki, a stwierdzenie PINB w M., że istniejące obiekty są dwoma budynkami letniskowymi przeznaczonymi na pobyt ludzi jest w ich ocenie totalnym nieporozumieniem. Jednocześnie B. L., Z. L. i T. O. wskazali, że obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych nie wymagają pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Działając na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i uznał, iż z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasługuje ona na uchylenie. Zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz poglądem utrwalonym w orzecznictwie istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (wyrok NSA z 19.07.12001 r., sygn. akt V SA 3872/00). Prowadząc postępowanie odwoławcze, organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpat rżeć sprawę o raz skontrolować postępowanie i decyzję organu l instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Zatem organ zapoznaje się od początku i ponownie ocenia zebrane w sprawie dowody zgodnie z obowiązującą zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. Zasada powyższa uprawnia organ do odmowy wiarygodności przeprowadzonemu w sprawie dowodowi, jednakże w takiej sytuacji organ winien swoją ocenę oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie głównym zarzutem podnoszonym p rzeź stronę skarżącą jest nieprawidłowe określenie rodzaju oraz sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] w obrębie miejscowości W. w gminie M. Należy podkreślić, że chociaż przedstawiona przez skarżących dokumentacja, która miała umożliwić prawidłową realizację inwestycji - budynku letniskowego dwurodzinnego jest z 1996 r., to od tamtej pory nie rozpoczęli oni właściwego, ich zdaniem, "procesu inwestycyjnego". Analiza dokumentów niniejszej sprawy wykazała, że przeprowadzając postępowanie odwoławcze, wszczęte na wniosek skarżących organ II instancji rażąco naruszył powyższą zasadę ogól na. Artykuł 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zmianami ) Prawo budowlane zawiera generalną zasadę obowiązkowego uzyskiwania pozwolenia na prowadzenie wszelkich rodzajów robót budowlanych. Zasadniczo każdy obiekt budowlany, który zostanie wybudowany bez pozwolenia, jest obiektem wybudowanym nielegalnie i stanowi tzw. samowolę budowlaną. Ten sam rygor dotyczy prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ustawodawca przewiduje jednak szereg wyjątków od wskazanej zasady. W art. 29 cytowanego wyżej Prawa budowlanego zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania zasada ogólna wyrażona dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie, w przedmiotowej sprawie, znalazło oparcie w treści dyspozycji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny a jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Działania organów nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 48 cytowanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy. Pojęcie budowy należy przy tym rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6. ustawy Prawo budowlane. Zarówno w odwołaniu od powyższej decyzji organu l instancji jak i w skardze skierowanej do Sądu skarżący kwestionują datę ustawienia barakowozów, określając iż zostały one posadowione na działce w 1994 r. ( przed geodezyjnym podziałem działki nr 80), zarzucając brak odniesienia przez organ II instancji do wnioskowanych p rzeź stronę skarżącą dowodów zmierzających do faktycznego ustalenia daty postawienia barakowozów, czym według Sądu organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest jakiegokolwiek odniesienia do wniosków zawartych w powyższych dokumentach. Z treści uzasadnienia decyzji organu l instancji nie wynika, dokładnie kiedy obiekt ten został wybudowany oraz czy w tym okresie podlegał legalizacji. Budowa obiektów, przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych, na mocy art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 (dalej: pr. bud.) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do Sądu decyzji, gdy obowiązywał tekst pierwotny prawa budowlanego, ten sam przepis sformułowany był w art. 29 ust. 1 pkt 3. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud., budowa takich obiektów nie wymagała ( i nie wymaga nadal ) także zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ulega więc wątpliwości, że do takiej budowy można przystąpić bez konieczności włączania w proces budowlany organów administracji, które mogłyby bądź udzielać pozwolenia, bądź też zgłaszać sprzeciw w sprawie tej budowy. Brak wszystkich koniecznych ustaleń w tym zakresie nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy wykonane prace związane z postawieniem barakowozów mogą być potraktowane jako samowola budowlana. Dlatego też pojawia się jednak pytanie, czy ustawienie takiego barakowozu na terenie budowy i następnie wykorzystywanie go w innym celu powinno być uznane za samowolę budowlaną, której konsekwencją ma być nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 pr. bud. Podstawową i wyłączną okolicznością przesądzającą obowiązek właściwego organu orzeczenia rozbiórki jest wzniesienie obiektu pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. (tj. po dniu 1 stycznia 1995 r.) i nieposiadania przez inwestora wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezspornym w sprawie jest, że nieruchomość na której znajdują się barakowozy zakupiona została przez skarżących w 1995 r. ( akt notarialny z dnia 22.09.1995 r. ), a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazy teren przeznaczony był m.in. pod budownictwo letniskowe. Wyjaśnienia wymaga również okoliczność czy wybudowany lub posadowiony barakowóz lub inny obiekt wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 3 (art. 29 ust. 1 pkt 24 według obecnie obowiązującego tekstu jednolitego) Prawa budowlanego, który był początkowo przeznaczony na cele użytkowania, a w trakcie realizacji robót budowlanych, w czasie ich trwania nastąpiła zmiana sposobu wykorzystywania obiektu, bowiem wówczas mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 pr. bud. Z akt administracyjnych wynika jedynie ( przede wszystkim z protokołu kontroli z oględzin przeprowadzonych na terenie wyżej opisanej działki w dniu [...] oraz załączonej dokumentacji fotograficznej ), iż obiekty te zostały wyposażone w urządzenia, które nie są niezbędne do prowadzenia czynności wymienionych w skardze, tj. do kilkunastogodzinnego pobytu w celu utrzymania te renów zielonych i konserwacji istniejącego ogrodzenia działki. Przedmiotowe budynki posiadają media, został też wybudowany taras. Organy nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej lub też samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego, są zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenie daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a także ewentualne od n Jesienie się do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne powinny więc wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego sprawy. Z tych też względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz orzekł w myśl art. 152 cytowanej ustawy.