II SA/Go 746/09

Dnia 19 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.R., B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. W dniu [...] sierpnia 2009 r. M. i B. małżonkowie R. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] października 2002r. nr [...] Starosta Powiatowy przeznaczył do zalesienia należący do M.R. grunt rolny o łącznej powierzchni 6,85 ha. Kolejną decyzją - z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Starosta Powiatowy stwierdził wykonanie zgłoszonego przez M.R. zalesienia działek [...] na łącznej powierzchni 2,65 ha. Jednocześnie odmówił wydania decyzji o stwierdzeniu prowadzenia uprawy leśnej na pozostałej powierzchni działki [...] i na działce [...] tj. na łącznej powierzchni 4,30 ha przewidzianej do zalesienia. Powodem tej odmowy było niewykonanie przewidzianego w planie zalesienia ogrodzenia uprawy leśnej. W dniu [...] lutego 2006 r. M.R. poinformowała Starostę Powiatowego o zakończeniu prac związanych z ogrodzeniem pozostałego obszaru przeznaczonego do zalesienia. Decyzją z [...] marca 2006 r. Starosta Powiatowy umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej przez M.R. na wskazanej wyżej części gruntu. W wyniku wniesionego przez M.R. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. II SA/Go 409/06 uchylił obie te decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej zostało ostatecznie zakończone decyzją organu l instancji z [...] lutego 2004 r., ale organy administracji publicznej nie przeprowadziły w tej sprawie należytego postępowania w zakresie ustalenia stron postępowania. W związku z powyższym, w kwietniu 2007 r. Starosta Powiatowy zwrócił się do B.R. o złożenie oświadczenia czy żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] lutego 2004 r. Takiego wznowienia postępowania B.R. zażądał w maju 2007 r., ale Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił wznowienia postępowania i decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. Starosta powiadomił skarżących o prowadzeniu odrębnego postępowania z wniosku M.R. w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej o powierzchni 4,30 ha, a decyzją z [...] sierpnia 2007 r. umorzył to postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Wnioskiem z [...] kwietnia 2008 r. skarżący zażądali od Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa procesowego - art. 7, art. 8, art. 9 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżących organ l instancji błędnie ustalił, że nie zostało wykonane zalesienie całości zgłoszonego gruntu, a nadto nie udzielił im należytych informacji na temat stanu prawnego (utrata mocy obowiązującej ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu upraw rolnych pod zalesienie), co uniemożliwiło im ponowne ubieganie się o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia wykonania zalesienia i miało wpływ na zaniechania złożenia od tej decyzji odwołania. Poza tym jedna ze stron (B.R.) nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu. W piśmie uzupełniającym powyższy wniosek skarżący podnieśli, że decyzja z [...] lutego 2004 r. nie była decyzją kończącą postępowanie w sprawie, dlatego organ ten (Starosta) winien nadal rozstrzygać w oparciu o przepis przejściowy nowej ustawy (art. 14 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2004 r. Wskutek rozpatrzenia złożonego przez skarżących odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] sierpnia 2008 r. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W wyniku złożenia przez małżonków R. na powyższą decyzję skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. wydanym w sprawie II SA/Go 717/08 uchylił wydane w obu instancjach przez SKO decyzje. Uzasadniając wyrok Sąd podkreślił, że organ administracji publicznej orzekając w trybie stwierdzenia nieważności ma jedynie uprawnienia kasacyjne i nie rozstrzyga o istocie sprawy. Powołując się na treść art. 6 kpa podkreślił, że orzekając w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ocenić decyzję z [...] lutego 2004 r. według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu jej wydania przez Starostę. W dacie wydania tej decyzji nie obowiązywała już ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), gdyż straciła moc z dniem 15 stycznia 2004 r. na podstawie art. 15 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Przepisów przejściowych zawartych w tej ustawie Sąd nie uznał za wyczerpujące, stwierdzając, że przedmiotowa sprawa nie odpowiada żadnemu z przypadków określonych w art. 14 ust. 2 i 3 ustawy i mieści się "pomiędzy" tymi dwoma uregulowanymi sytuacjami. Skarżąca otrzymała już wcześniej zgodę na zalesienie gruntu (decyzją Starosty z [...] września 2002 r.), dokonała zalesienia i przed utratą mocy obowiązującej przepisów ustawy z 2001 r. zgłosiła je w celu otrzymania ekwiwalentu. Z powołanych przepisów przejściowych wynika, że tylko do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną, w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu do zalesienia stosuje się "stare" przepisy. Skoro do ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, już przyznanego przed dniem wejścia w życie ustawy z 2003 r., stosuje się przepisy ustawy z 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, to w sytuacji, gdy go jeszcze nie przyznano, ani też wcześniej nie stwierdzono wykonania zalesienia powinny mieć zastosowanie przepisy nowej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. i przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy. Sąd wyraźnie stwierdził, że nie było podstaw aby stosować przepisy ustawy z 2001 r., w której materialnoprawną podstawą orzekania przez organ l instancji był przepis art. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Nadto, ustawa ta stanowiła, że organem właściwym do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów do zalesienia jest starosta właściwy ze względu na miejsce położenia gruntu. Natomiast, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność na zalesienie przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedziby producenta rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję uchybiło przepisowi art. 156 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Konkludując Sąd uznał, że decyzja Starosty z [...] lutego 2004 r. wydana została bez podstawy prawnej. W dniu orzekania przez ten organ nie obowiązywała ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r., a zatem przepisy tego aktu nie mogły być podstawą wydania jakiejkolwiek decyzji stwierdzającej wykonanie przez skarżącą zalesienia. W związku z opisanym wyżej wyrokiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, respektując ustalenia i przyjętą ocenę prawną Sądu, stwierdziło, że decyzja z [...] lutego 2004 r. została wydana bez podstawy prawnej, a nadto przez organ niewłaściwy w sprawie. Powyższą decyzję doręczono skarżącym 21 maja 2009 r. Małżonkowie R. w ustawowym terminie złożyli od niej odwołanie, wnosząc w nim o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2004r., ponieważ w chwili obecnej zostali pozbawieni nawet tego ekwiwalentu, który dotychczas otrzymywali za zalesione grunty. Wnieśli o określenie kto może stwierdzić obecnie dokonanie zalesienia i przyznać im za to zalesienie ekwiwalent. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się m. in. na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, utrzymało w mocy zaskarżaną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 153 p.p.s.a., ustalił że w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej oceny prawnej, jak i zastosowano wskazania Sądu co do dalszego postępowania, zwłaszcza wobec orzekania w zakresie szerszym niż żądały tego strony, gdyż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest nigdy związany granicami wniosku strony. W zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo oceniło, że nie zachodzą w sprawie żadne negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 2 kpa. Luka prawna, na którą powołują się także sami wnioskodawcy, stanowi o braku w ogóle podstawy prawnej, tj. o braku stosownej regulacji prawnej sytuacji faktycznej stron tego postępowania, do wydania w dniu [...] lutego 2004 r. przedmiotowej decyzji przez Starostę Powiatowego, nadto - wydania jej w warunkach naruszenia właściwości organu, gdyż w aktualnym - na dzień wydania w/w decyzji przez organ l instancji – stanie prawnym takich kompetencji decyzyjnych nie posiadał już starosta lecz kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedziby producenta rolnego. Powyższą decyzję skarżący otrzymali w dniu 17 lipca 2009 r. i w ustawowym terminie zaskarżyli ją do tut. Sądu, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7 kpa polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony oraz art. 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób powodujący brak zaufania strony do organów państwa. Zarzucili także SKO, że mylnie, niezgodnie z ustawą wskazało, że władnym do wydania decyzji w ich prawie jest kierownik biura powiatowego Agencji. Jednocześnie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o wskazanie "wykonawcy decyzji" w osobie Starosty, co umożliwi mu wznowienie i zakończenie postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisów wymienionych w skardze. Wskazał, że art. 7 kpa ma zastosowanie głównie w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Natomiast strony, które same zainicjowały postępowanie w niniejszej sprawie, podnoszą zarzut naruszenia art. 8 kpa, ponieważ są niezadowolone z treści rozstrzygnięcia, którego domagały się tylko do części decyzji Starosty. Sąd zważył: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd bada zgodność z prawem obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji. Nadto, zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy te sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone ustawą. Środki te określone zostały przez przepisy art. 145 do art. 150 cyt. wyżej ustawy. Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotowa sprawa, jak wynika z powołanych w jej podstawie prawnej przepisów, dotyczy stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r. Jednakże oceniając zaskarżoną decyzję należy mieć przede wszystkim na uwadze uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a., ponieważ wydana ona została wskutek uchylenia poprzedniej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 717/08). Zatem, zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku wiążą w sprawie, zarówno Sąd, jak i organ odwoławczy, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż w pełni respektuje ona powołany wyżej art. 153 p.p.s.a. We wspomnianym wyroku Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję, wyraźnie stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2004 r. została wydana bez podstawy prawnej. Sąd wyjaśnił, że w dniu orzekania przez ten organ nie obowiązywała ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r., a zatem przepisy tego aktu nie mogły być podstawą wydania jakiejkolwiek decyzji stwierdzającej wykonanie przez skarżącą zalesienia. Tym samym Sąd stwierdził wystąpienie wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. wydana została bez podstawy prawnej. Jednocześnie Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej taką wadą uchybiło prawu materialnemu i uchylił decyzje wydane przez Kolegium w obu instancjach. Ocena prawna, jak i wskazania zawarte w powołanym wyżej wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. zostały w pełni zaakceptowane, wręcz powielone w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Związany tym wyrokiem organ administracji wydał zatem prawidłowe decyzje w obu instancjach. W tej sytuacji zawarte w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Skarżący zarzucali organowi administracji naruszenie dwóch podstawowych zasad postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 8 kpa. Zgodnie z art. 7 w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż naruszyły cyt. przepis. Postępowanie zostało zainicjowane przez samych skarżących, a skoro cała decyzja została wydana bez podstawy prawnej, to Kolegium nie mogło stwierdzić jej nieważności tylko w części, tak jak wnosili o to skarżący. Nie można, z uwagi nawet na słuszny interes obywateli, pozostawić w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą nieważności. Art. 8 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie można zarzucić SKO, że wydając zaskarżoną decyzję naruszyło zawartą w powyższy przepisie zasadę postępowania administracyjnego. Tym razem Kolegium wydało zgodną z przepisami prawa decyzję, dokładnie wyjaśniając w jej uzasadnieniu powody swojego rozstrzygnięcia. "Luka prawna", w której znalazł się stan faktyczny sprawy zalesienia dokonanego przez skarżących i złożonych w związku z tym zalesieniem wniosków, nie powstała z winy Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które (podobnie jak sąd) nie stanowi prawa lecz je jedynie stosuje. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Sąd w wyroku z 28 stycznia 2009 r. wyraźnie wskazał, że do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia wykonania zalesienia powinny mieć zastosowanie przepisy nowej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. i przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy. Zatem "luka prawna" spowodowana niekompletnymi przepisami przejściowymi nie stworzyła sytuacji, w której brak podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku M.R. o stwierdzenie wykonania zalesienia. Skarżący zarzucili także Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że mylnie wskazało jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M.R. kierownika biura powiatowego Agencji. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd w wyroku z 28 stycznia 2009 r. wyraźnie wskazał na kierownika biura jako właściwy organ do orzekania w sprawie powyższego wniosku, podnosząc że wada określana w art. 156 § 1 pkt 1 kpa jest wadą na tyle ciężką, iż powoduje nieważność decyzji. Żądanie wskazania Starosty jako "wykonawcy" decyzji o wykonaniu zalesienia nie mogło zostać uwzględnione nie tylko ze wskazanych powyżej przyczyn, ale przede wszystkim dlatego, że sąd administracyjny nie ma takich uprawnień. Skarżącym należy jedynie wyjaśnić, że po stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] lutego 2004 r. otwarta pozostaje kwestia złożonego u Starosty Powiatowego wniosku M.R. o stwierdzenie wykonania zalesienia. O postępowaniu w tym przedmiocie będzie decydował właśnie Starosta, ponieważ do niego został złożony ten wniosek. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.