II SA/Go 747/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia postanawia odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu wniosku Wicestarosty Powiatu S. w przedmiocie wyznaczenia innego organu właściwego do załatwienia wniosku Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] w sprawie wszczęcia postępowania i naliczenia kar za wycinkę 6 sztuk drzew z działki nr [...] stanowiącej własność Gminy S. bez wymaganego prawem zezwolenia w związku z budową ścieżki rowerowej relacji S. - W. oraz wpłacenia przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. na konto Gminy S. równowartości pozyskania nielegalnie drewna tartacznego i opałowego z w/w drzew, wyznaczyło Starostę Powiatu K. do załatwienia powyższego wniosku. Starosta Powiatu K. w postanowieniu z dnia [...], działając na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, póz. 880 ze zm.), orzekł o przekazaniu wskazanego powyżej wniosku Burmistrzowi S. Działający z upoważnienia Burmistrza S. (organu wykonawczego) Kierownik Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Ochrony Środowiska wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z wnioskiem o jego uchylenie i pozostawienie sprawy w kompetencji Starosty K.. W uzasadnieniu wskazał, iż w okresie usuwania drzew oraz składania wniosku o naliczenie kar właścicielem nieruchomości była Gmina S., stąd kompetencje w zakresie naliczania kar za usuwanie drzew bez zezwolenia należały do Starosty S., a na jego wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wyznaczyło Starostę Powiatu K. do załatwienia w/w sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 134 w zw. z art. 65 § 1, art. 141 i art. 144 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż z treści zażalenia wynika, że wniesione zostało ono przez Burmistrza S. jako organ wykonawczy, natomiast prawo do wniesienia zażalenia zgodnie z przepisami Kpa przysługuje wyłącznie stronie. W ocenie organu Burmistrz S. działający jako organ wykonawczy nie miał przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew, w konsekwencji czego nie był stroną postępowania i nie mógł skutecznie wnieść środka zaskarżenia na niniejsze postanowienie. Zdaniem organu powyższe pośrednio potwierdza art. 90 ustawy o ochronie przyrody wskazujący, że do rozpoznania wniosku takiego jak w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy właścicielem nieruchomości jest gmina, organem właściwym jest starosta. Burmistrz S. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się jego uchylenia z uwagi na naruszenie treści art. 28 i 141 Kpa, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 90 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący podkreślił, iż zaskarżone postanowienie narusza podstawowe prawo, które przysługuje stronom tj. wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o odrzucenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ poinformował ponadto, iż w dniu [...] wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty K. z dnia [...] w przedmiocie przekazania Burmistrzowi S. wniosku z dnia [...] z powodu konieczności rozpatrzenia sporu kompetencyjnego między tym organem a stroną skarżącą. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zanim zostanie poddana ocenie merytorycznej na wstępie podlega ocenie pod kątem spełnienia wymogów kwalifikujących ją do rozpoznania. Wśród tych niezbędnych wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej ppsa, ustawodawca wskazał między innymi dopuszczalność skargi. Zgodnie z treścią przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa skarga niedopuszczalna podlega bezwzględnie odrzuceniu. Katalog podstaw uzasadniających odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność nie jest katalogiem zamkniętym. Nie ulega jednak wątpliwości, iż do przesłanek niedopuszczalności zalicza się przede wszystkim brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi wskazane są w przepisie art. 50 ppsa, a są to: każdy , kto ma interes prawny we wniesieniu skargi, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Podkreśla się w literaturze, iż sformułowanie "każdy kto ma w tym interes prawny" nie utożsamia się z pojęciem strony w postępowanie administracyjnym, gdyż pojęcie użyte na gruncie ustawy ppsa ma znaczenie szersze. W odniesieniu do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania uznać należy, iż wnoszącego skargę - Burmistrza S. nie można zakwalifikować do żadnej ze wskazanych powyżej kategorii skarżących, co oznacza że w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa nie przysługuje mu legitymacja skargowa. Specyfika okoliczności tej konkretnej sprawy polega na tym, że Burmistrz S. w toczącym się postępowaniu administracyjnym występuje w podwójnej roli: jako organ wykonawczy właściciela nieruchomości - tj. Gminy, który wystąpił z wnioskiem o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oraz jako organ, któremu na podstawie postanowienia z dnia [...] r. Starosta K. przekazał sprawę rozpoznania powyższego wniosku według właściwości. W treści skargi wnoszący - Burmistrz S. podkreślił, iż występuje na gruncie przedmiotowego postępowania wyłącznie jako strona, z uwagi na fakt, iż jest wnioskodawcą we wskazanym powyżej postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu rozdzielenie w takiej sytuacji w sposób jednoznaczny tych dwóch pozycji skarżącego jest w zasadzie niemożliwe. Zdaniem Sądu występowanie przez Burmistrza S. na gruncie przedmiotowego postępowania w podwójnej roli nie uprawnia go do dokonania dowolnego określenia pozycji jaką może zająć w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czyli pomiędzy występowaniem w charakterze organu administracji publicznej lub w charakterze strony postępowania. W sytuacji takiego nałożenia się ról, jak w przypadku skarżącego, zasadnicze znaczenie ma fakt, że podmiot ten nadal pozostaje w trakcie postępowania organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt kpa. Podkreślić należy bowiem, iż zgodnie z postanowieniem Starosty K. Burmistrz S. wskazany został jako organ właściwy do rozpoznania przekazanego postanowieniem wniosku, a więc działa w trakcie postępowania jako organ administracji publicznej. Oznacza to więc, że nie można przypisać takiemu organowi interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, a tym samym nie przysługuje mu legitymacja skargowa skutkująca niedopuszczalnością skargi. Stanowisko takie potwierdza ugruntowane orzecznictwo, które wskazuje, iż w zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej zatem sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji (lub postanowienia) do sądu administracyjnego (uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA2001, nr 1, poz. 17). Naczelny Sąd Administracyjny utrwalił taki pogląd w późniejszym wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 (niepublikowany), gdzie stwierdził, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka jako osoba prawna może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania. Jako osoba prawna jest ona władna wykonywać przysługujące je prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Reasumując powyższe uznać należało, iż skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa, a tym samym skarga jako niedopuszczalna zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Na marginesie należy wskazać, że organom administracji publicznej przysługują inne środki prawne umożliwiające dochodzenia swoich praw w tym między innymi prawo do zwrócenia się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.