II SA/Go 748/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant Magdalena Bernacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Województwa nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych oddala skargę Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku, zmieniającą uchwałę w sprawie nadania Statutu Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych, Zarząd Województwa na podstawie przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa ( Dz.U. z 2001 roku , Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) oraz w związku z § 3 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 1999 roku w sprawie połączenia Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych zmienił dotychczasową treść § 2, § 6, § 7 i §11 ust. 2 Statutu. Skargą z dnia [...] czerwca 2006 roku Wojewoda, po sprecyzowaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 roku zakresu kwestionowania uchwały, zaskarżył ją w części obejmującej § 1 ust. 2 ( tj . wprowadzającej zmianę § 6 pkt 2 i 3 Statutu ) oraz ust. 3 pkt 2 i 3 ( tj. wprowadzającej zmianę § 7 ust. 2 Statutu ). Zaskarżonej uchwale Wojewoda postawił zarzut istotnego naruszenia prawa tj. przepisów art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, po. 1590 ze zm. ) w związku z art. 7c ustawy z dnia 17 maja 1998 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2005 roku, Nr 240, poz. 2027 ) oraz art. 7 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 1997 roku , Nr 9 poz. 43 ze zm. ) Wojewoda wskazał, iż w wyniku zmiany wprowadzonej skarżoną uchwałą, § 6 pkt 2 i 3 Statutu stanowi, iż Biuro uzyskuje dochody min. w ramach wykonywania prac geodezyjno – kartograficznych dla podmiotów z rynku usług geodezyjnych oraz innych wpływów związanych z działalnością biura. Z kolei zmieniony przedmiotową uchwałą § 7 ust. 2 Statutu stanowi, iż w ramach robót pozyskiwanych z rynku usług geodezyjnych Biuro wykonuje sprecyzowane co do zakresu prace geodezyjno -kartograficzne, urządzeniowo-rolne i szacowanie nieruchomości. Zdaniem skarżącego, wskazany zakres działalności Biura wykracza poza zadania użyteczności publicznej nałożone na samorząd województwa i tym samym działalność ta nie może być świadczona – w myśl art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej – w formie zakładu budżetowego , a takim jest Biuro Geodezji i Terenów Rolnych. Art. 1 ust 2 ustawy o gospodarce komunalnej definiuje jakie zadania obejmuje gospodarka komunalna , przy czym przepisy ustaw samorządowych nie wyodrębniają kategorii gospodarki komunalnej. Pojęcie gospodarki komunalnej zostało powiązane z zakresem zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, których istotą jest realizacja celów o charakterze użyteczności publicznej. Zadaniami o charakterze użyteczności publicznej są zadnia polegające na bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, jednakże działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego . Komunalny zakład budżetowy stanowi formę organizacyjno – prawną jednostki samorządu terytorialnego, której celem jest realizacja zadań należących do sfery technicznej obsługi wspólnoty samorządowej oraz świadczenie usług publicznych w tym zakresie. Sfera ta obejmuje zadania własne samorządu w zakresie użyteczności publicznej. Zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami normuje art. 14 ustawy o samorządzie województwa. Katalog ten nie obejmuje jednak działalności polegającej na odpłatnym wykonywaniu na rzecz innych podmiotów niż województwo usług określonych w § 7 ust 2 i 3 Statutu. Co więcej art. 7c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyznaczający zakres zadań samorządu województwa w sferze geodezji i kartografii nie przewiduje prowadzenia działalności w zakresie szacowania nieruchomości ani świadczenia usług geodezyjnych na rzecz osób fizycznych i prawnych. Tym samym zadania Biura Geodezji Terenów Rolnych określone w § 7 ust. 2 i 3 Statutu, a wprowadzone w zaskarżoną uchwałą mają charakter komercyjny, wykraczają poza zakres zadań samorządu województwa, a tym samym nie mogą być realizowane w formie zakładu budżetowego . W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa domagał się jej oddalenia . Wywodził, iż zgodnie z uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 1999 roku w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych Biuro mogło ono uzyskiwać dochody w ramach prac finansowanych z budżetu Państwa oraz z tytułu świadczenia osobom fizycznym i prawnym usług geodezyjno – kartograficznych, urządzeniowo-rolnych , szacowania nieruchomości oraz z innych wpływów związanych z działalnością biura. Uchwała ta została zmieniona zaskarżoną uchwałą, która nie wprowadzała istotnych zmian w stosunku do obowiązujących regulacji Statutu, a jej podjęcie miało na celu jedynie uporządkowanie zapisów w dotychczasowym Statucie oraz dostosowanie go do regulacji ustaw: Prawo geodezyjne i kartograficzne , ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu gruntów oraz rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 roku w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Marszałek podnosił, iż zarówno zaskarżona uchwała jak i poprzednia z dnia 1 czerwca 1999 roku były w obowiązujących terminach przedstawione Wojewodzie w celu kontroli ich legalności i organ nadzoru nie stwierdził by akty te naruszały prawo . W jego ocenie przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, bowiem zgodnie z jej art. 3 jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej. Wywodził, iż w świetle art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych jako zakład budżetowy czyli jednostka nie posiadająca osobowości prawnej może uczestniczyć w przetargach organizowanych przez samorządy gmin, powiatów i województw na realizację zadań z zakresu administracji publicznej nałożonych na samorządy. Powoływał się też na przepis art. 19 ust 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, stanowiący, iż łączne dotacje dla Biura jako zakładu budżetowego nie mogą przekroczyć 50 % jego wydatków, co oznacza iż pozostałą część pokrywać należy z dochodów z rynku usług geodezyjnych. Jest to, w ocenie Marszałka, warunek konieczny dla istnienia biura zapewniający możliwość realizacji zadań nałożonych na samorząd województwa . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona bowiem zarzuty istotnego naruszenia prawa tj. prawa tj. przepisów art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, po. 1590 ze zm. ) w związku z art. 7c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ( ( Dz.U. z 2005roku, Nr 240, poz. 2027 ) oraz art. 7 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku gospodarce komunalnej ( dz. U. z 1997 roku , Nr 9 poz. 43 ze zm. ) okazały się nieuzasadnione. W ocenie Sądu skarga Wojewody dotyczy w istocie tej części uchwały Zarządu Województwa z dnia 23 marca 1005 roku, która dotyczy wprowadzenia zmian brzmienia § 6 pkt 2 oraz § 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Statutu. Zgodnie z przepisem art. 82c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa Wojewoda jako organ nadzoru może po upływie terminu z art. 82 ust 1 ustawy zaskarżyć uchwałę organu samorządu województwa do sądu administracyjnego. Oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny dokonuje w stanie prawnym obowiązującym na dzień jej podjęcia . Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa województwo w celu wykonywania swych zadań tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne. Takie jednostki mogą być tworzone zarówno dla wykonywania zadań własnych województwa czyli zadań z art. 14 ust. 1 wskazanej ustawy, jak i w celu wykonywania zadań o jakich mowa w ust. 2 art. 14 tj. zadań zleconych - nałożonych na województwo jako zadania z zakresu administracji rządowe, wykonywane przez zarząd województwa. Województwo dla wykonywania swych zadań może tworzyć zarówno jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej jak i wojewódzkie osoby prawne. W świetle ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 roku, obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego mogły działać w jednej z form organizacyjno–prawnych przewidzianych dla sektora finansów publicznych tj. jako jednostka budżetowa, gospodarstwo pomocnicze lub zakład budżetowy. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych utworzone zostało jako zakład budżetowy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 powołanej ustawy zakład budżetowy jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, utworzoną przez organ stanowiący jednostki samorządu wojewódzkiego, odpłatnie wykonującą wyodrębnione zadania i pokrywającą koszty swej działalności z przychodów własnych. Zakład może otrzymać z budżetu dotację ( ust. 7 i 8 art. 19 ) jednakże dotacje takie nie mogą przekroczyć 50 % jego wydatków. Z ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych wynika, że forma zakładu budżetowego może mieć zastosowanie do realizacji zadań państwowych jak i samorządowych. Zastosowanie tej formy organizacyjno – prawnej wiąże się z odpłatnością za świadczone usługi i możliwością osiągania przychodów, pozwalających na pokrycie w całości lub części kosztów działalności zakładu. Przychody własne zakładu budżetowego mogą pochodzić z różnych źródeł . W szczególności powinny być nimi wpływy uzyskiwane z prowadzonej działalności. Rozliczenie zakładu z budżetem następuje przez rozliczenie wynikiem. Utworzenie zakładu budżetowego nie jest związane wyłącznie z rygorami finansowymi. Niekiedy utworzenie zakładu budżetowego może być ograniczone innymi względami. Ograniczenia takie przewiduje ustawa z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, z której wynika, że działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Ustawa o gospodarce komunalnej w art. 1 i 1 a określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa ) polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Stosownie do art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jednakże w myśl art. 7 ustawy działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Przepis ten zatem jednoznacznie wyłącza możliwość wykorzystania formy organizacyjno-prawnej zakładu budżetowego w odniesieniu do realizacji zadań nie mających charakteru użyteczności publicznej, choćby nawet były to zadania publiczne. Oznacza to, że w formie zakładu budżetowego jest możliwe wyłącznie bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych o jakich mowa w art. 1. W świetle przywołanych regulacji ustawy o gospodarce komunalnej wskazać przede wszystkim należy, iż gospodarka komunalna w rozumieniu ustawy polega na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Powiązanie w art. 1 ustawy pojęcia gospodarki komunalnej wyłącznie z zakresem zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że inne zadania publiczne wykonywane przez te jednostki ( zadania zlecone ) nie należą do kategorii "gospodarki komunalnej", choćby były jednorodzajowe z tymi, które wykonują one w ramach zadań własnych. W rezultacie ustawa nie będzie miała zastosowania np. do wykonywania przez gminę zadania polegającego na utrzymywaniu przez nią, na podstawie zlecenia, dróg państwowych ( wojewódzkich ). Uwagę tę można odnieść także do samorządu województwa, który w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone na rzecz organów administracji rządowej ( vide: C. Banasikowski "Ustawa o gospodarce komunalnej . Komentarz" , Dom Wydawniczy ABC , 2002 r. ). W literaturze wyrażany jest pogląd, iż gospodarka komunalna polega na realizacji jedynie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, ze względu na ich charakter , mogą być wykonywane jedynie w oparciu o zasady i formy działania określone w ustawie o finansach publicznych . Dopiero przekwalifikowanie ich - w drodze ustawy – na zadania w własne samorządu terytorialnego umożliwia wykorzystanie zasad i form działania określonych również w ustawie o gospodarce komunalnej ( vide: M. Ciepiela " Formy Komunalnej działalności gospodarczej " PUG 2001/6/18 ). Analiza uregulowań Statutu Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych , nadanego uchwałą z dnia 1 czerwca 1999 roku jak i zmienionych regulacji statutowych ( § 6 i 7 ) , wprowadzonych zaskarżoną uchwałą , w świetle unormowań art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, prowadzi do wniosku, iż ten zakład budżetowy realizuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W myśl, wprowadzonego zaskarżoną uchwałą , § 7 przedmiotem działalności Biura jest wykonywanie prac obejmujących: analizę zmian w strukturze agrarnej oraz programowanie i koordynację prac urządzeniowo – rolnych , monitorowanie zmian w sposobie użytkowania gruntów i ich bonitacji oraz koordynację i wykonywanie prac scaleniowo – wymiennych ( ust 1 pkt 1-3 ). W ramach prac pozyskiwanych z rynku usług geodezyjnych Biuro wykonuje: prace geodezyjno – kartograficzne we wskazanych zakresach, prace urządzeniowo - rolne we wskazanych zakresach i szacowanie nieruchomości ( pkt 1-3 ust 2 § 7 Statutu ). Zgodnie z art. 7 c ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2005 roku , Nr 240 poz. 2027 ze zm. ) do zadań marszałka województwa należy w szczególności: 1) prowadzenie wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także dysponowanie środkami wojewódzkiego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym; 2) zlecanie wykonania i udostępnianie map topograficznych i tematycznych dla obszarów właściwych województw; 3) prowadzenie wojewódzkich baz danych wchodzących w skład krajowego systemu informacji o terenie; 4) analiza zmian w strukturze agrarnej oraz programowanie i koordynacja prac urządzeniowo-rolnych; 5) monitorowanie zmian w sposobie użytkowania gruntów oraz ich bonitacji. Stosownie do przepisu art. 6 a ust. 1 pkt 2 lit. a wskazanej wyżej ustawy marszałek województwa wchodzi w skład służby geodezyjnej i kartograficznej, będąc organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Powierzone mu zadania realizuje przy pomocy geodety wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego. Stosownie do ust. 3 art. 6 cyt. ustawy zadania marszałka wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U.z 2003, Nr 178, poz. 1749 ze zm. ) do zadań z zakresu administracji rządowej należą również prace scaleniowo-wymienne, które koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) tj . biur geodezji i terenów rolnych. Skoro zatem przedmiotem działania Biura są zadania z zakresu administracji publicznej wykonywane przez organy administracji województwa jako zadania zlecone administracji rządowej, to uznać należy, iż tej jednostki organizacyjnej samorządu województwa nie dotyczą ograniczenia co do dopuszczalnych form prowadzenia działalności wynikające z art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej. Tym samym Biuro może prowadzić swą działalność w zakresie w jakim umożliwiała to ustawa o finansach publicznych, obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Skoro ustawa ta dopuszcza odpłatne wykonywanie przez zakład budżetowy wyodrębnionych zadań, to oznacza to możliwość świadczenia przez zakład usług w zakresie mieszczącym się w ramach zadań zleconych jednostki samorządu terytorialnego ( par. 7 ust. 2 Statutu ). W konsekwencji również dopuszczalne jest ustalenie w statucie – jak to nastąpiło w nowowprowadzonym § 6 ust. 2 i 3 - by Biuro uzyskiwało dochody w ramach wykonywania prac geodezyjno – kartograficznych dla podmiotów z rynku usług geodezyjnych i innych wpływów związanych z działalnością biura, przeznaczone na pokrycie kosztów swej działalności . Z tych przyczyn na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzeczono o oddaleniu skargi.