II SA/Go 75/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 lutego 2016 r., nr XIII/101/16 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 roku stwierdza nieważność § 9 pkt 2, § 10 oraz § 11 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska 22 lutego 2016 r. podjęła uchwałę Nr XIII/101/16 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 roku. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej jako u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej jako u.o.z.). Uchwałę - w części obejmującej § 9 pkt 2, § 10 oraz § 11 zaskarżył Prokurator Rejonowy zarzucając: a) art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez zawarcie w § 9 pkt 2 programu regulacji dotyczącej prowadzenie rejestru dla zwłok zwierząt bezdomnych z terenu gminy – co wykracza poza upoważnienie ustawowe, b) nie wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez stwierdzenie w § 10 uchwały, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone są w budżecie Gminy w wynoszą w 2016 21.000,00 zł, bez określenia sposobu wydatkowania tych środków, c) art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez zawarcie w § 11 programu regulacji związanej z edukacja mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami – co wykracza poza upoważnienie ustawowe. Skarżący wniósł – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) – o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 9 pkt 2, § 10 oraz § 11. Odpowiadając na skargę Rada Miejska uznała zarzuty za bezpodstawne i wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu zawarte w art.11a ust. 2 u.o.z. sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, ze aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ale ze jest to katalog otwarty. Z tego względu zarzuty Prokuratora nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z 22 lutego 2016 r. nr XIII/101/16 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 roku, która została podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. W orzecznictwie stwierdzono, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie miała okoliczność, iż zaskarżona uchwała jako akt obowiązujący jedynie w 2016 roku na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Zgodnie z art.11a ust. 1 u.o.z. - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Ponadto powyższy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na zagadnienie intertemporalne. W ustępie 2 art. 11a u.o.z. wprowadzono zmianę ustawą z dnia 15 listopada 2016r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu słowa "w szczególności". Powyższe brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z. obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 roku. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 lutego 2016 r., a zatem w czasie gdy obowiązywał przepis art. 11a ust. 2 w, przytoczonym wyżej brzmieniu. Z tego względu zawarte w odpowiedzi na skargę argumenty odwołujące się do otwartego katalogu zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować muszą zostać uznane za chybione. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej mierze unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego) wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., OSK 1524/12, CBOSA). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami należy uznać wszelkie odstępstwa w programie od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a przekazanych do unormowania w programie. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (vide: wyrok NSA z 2 lutego 2014 r., II OSK 3132/13, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Rada Miejska nie była uprawniona do ujęcia w § 9 pkt 2 uchwały regulacji dotyczącej prowadzenia rejestru dla zwłok zwierząt bezdomnych z terenu gminy. Zdaniem Sądu zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący § 10 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jego treścią środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone są w budżecie Gminy i wynoszą w 2016 roku 21.000,00 zł. W orzecznictwie trafnie wskazano, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym inne konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2017 r., II SA/Kr 989/17, CBOSA). Oznacza to, że Rada nie zrealizowała w pełni upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Trafnie też Prokurator wskazał, iż ujęcie w § 11 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień. Działanie takie pozbawione jest podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SA/Go 134/17, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.