II SA/Go 754/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nałożył na A.F. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo "M" A.F., karę administracyjną w wysokości 10 000 zł z uwagi na niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A.F. i złożyła na nie odwołanie, zarzucając pierwszoinstancyjnej decyzji naruszenie art. 72 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d) i jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarżąca nie poddała się kontroli, gdyż zdaniem skarżącej nie miała ona obowiązku umożliwić dokonanie kontroli poprzez udostępnienie obiektu siedziby i wszystkich pomieszczeń w których prowadzi działalność gospodarczą bądź przechowuje mienie przedsiębiorstwa. Odwołująca wskazała, że przepis ten nie ma zastosowania gdyż w sprawie nie było kontroli na drodze. Wyjaśniła, że niepoddanie się kontroli wynikało z przyczyn od niej niezależnych tj. strona przebywała poza granicami kraju. A nadto, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej wielokrotnie były kontrolowane pojazdy, a kontrole te nie ujawniły żadnych naruszeń. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2014r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...] stycznia 2014 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli. Pismo to odebrał D.F. (mąż) w dniu 5 lutego 2014 r. Pismem z [...] lutego 2014 r. D.F. poinformował organ, że żona zawiesiła działalność gospodarczą na okres dwóch lat, począwszy od października 2013 r., a następnie wyjechała w celach zarobkowych. Następnie pismem z [...] lutego 2014 r. organ poinformował stronę, że [...] lutego 2014 r. o godz. 10 00 odbędą się czynności kontrolne a przedsiębiorca w razie swojej nieobecności jest zobowiązany do pisemnego upoważnienia innej osoby do reprezentowania przedsiębiorcy. [...] lutego 2014 r. inspektorzy podjęli próbę podjęcia kontroli. W tym celu udali się na ul. [...]. Pod wskazanym adresem zastano D.F., który oświadczył, że nie został upoważniony do reprezentowania przedsiębiorcy. Pismem z [...] marca 2014r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia z lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Pismem z [...] marca 2014r. strona poinformowała, że zawiesiła działalność gospodarczą i wyjechała do pracy w [...]. Wyjaśniła, że praca jej polega na opiece na osobą starszą a umowa nie przewiduje dni wolnych, nie ma więc możliwości powrotu do kraju oraz poddania się stosownej kontroli. Organ II instancji wskazał, że wpis w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej potwierdza, że strona do [...] października 2013r. wykonywała działalność gospodarczą. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16a ust. 1 i 2 u.t.d w razie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji albo ich wygaśnięcia przedsiębiorca ma obowiązek przechowywać i udostępniać osobom uprawnionym do kontroli dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22, przez okres jednego roku, począwszy od dnia, w którym przestał wykonywać transport drogowy. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do: 1) przedsiębiorcy, na którego zostały przeniesione uprawnienia wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji w trybie, o którym mowa w art. 13 ust. 2; 2) przedsiębiorcy albo osoby fizycznej, którzy posiadali zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję i zaprzestali wykonywania działalności gospodarczej lub wykonywania przewozu drogowego. Zatem strona po zawieszeniu działalności gospodarczej przez okres jednego roku po dacie [...].10.2013 r. może być kontrolowana w zakresie prowadzonej uprzednio działalności transportowej. Natomiast w myśl art. 14a ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., dalej: u.s.d.g) w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca ma prawo albo obowiązek uczestniczyć w postępowaniach sądowych, postępowaniach podatkowych i administracyjnych związanych z działalnością gospodarczą wykonywaną przed zawieszeniem wykonywania działalności gospodarczej. Stosownie zaś do treści art. 14a ust. 4 pkt 7 u.s.d.g w stosunku do zobowiązań o charakterze publicznoprawnym zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. Organ wskazał, że żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości przeprowadzenia kontroli z uwagi na fakt zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej. Odnosząc się do pisma odwołującej z [...] marca 2014 r. w którym strona poinformowała organ, że zawiesiła działalność gospodarczą i wyjechała do pracy w Berlinie i nie dysponuje osobami, którym mogłaby powierzyć klucze do domu i biura, organ odwoławczy wskazał, że okoliczność przebywania poza granicami kraju nie jest okolicznością nagłą i nie dającą się przewidzieć. Nadto zgodnie z art. 80 ust. 3 u.s.d.g kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Organ przywołał treść art. 72 u.t.d, który stanowi, że kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: 1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli; 2) udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa; 3) umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego; 4) umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli; 5) umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż miało miejsce naruszenie art. 72 pkt 2 u.t.d, gdyż przepis ten zdaniem strony nie ma zastosowania, gdyż w sprawie nie było kontroli na drodze, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu treść tego przepisu, jednakże powyższe działanie organu nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Organ II instancji uznał, że prawidłowo jako podstawę prawną wydania decyzji powołano przepis art. 92a u.t.d oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do tejże ustawy. Przepis art. 72 pkt 2 u.t.d wskazuje obowiązki przedsiębiorcy wynikające z kontroli drogowej a więc kontroli przemieszczającego się środka transportu. Natomiast upoważnienie inspekcji do kontroli działalności gospodarczej w siedzibie przedsiębiorcy wynika z art. 50 pkt 1 w zw. z art. 68 u.t.d. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.F. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 50 pkt 1 w zw. z art. 69 u.t.d poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że z treści tych przepisów wynika upoważnienie Inspekcji Transportu Drogowego do kontroli działalności gospodarczej w siedzibie przedsiębiorcy przy braku wykonywania przez przedsiębiorcę przewozu drogowego i braku kontroli drogowej a więc kontroli przemieszczającego się środka transportu, - art. 92a oraz załącznika nr 3 lp. 1.5 u.t.d w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji orzekającej wobec skarżącej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, mimo braku przesłanki wykonywania przez skarżącą przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem; skarżąca w trakcie kontroli nie wykonywała przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem, ponieważ od [...].10.2013 r. miała zawieszoną działalność gospodarczą. W tej sytuacji zdaniem skarżącej nie mają do niej zastosowania wyżej wskazane przepisy dotyczące nakładania kar pieniężnych dotyczące wyłącznie przedsiębiorców wykonujących przewóz drogowy, - art. 14a ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 79 ust. 1 i 6 u.s.d.g poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej miała obowiązek uczestniczyć w postępowaniu kontrolnym, mimo, że organ pierwszej instancji w skierowanym do skarżącej zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli nie wskazał jakiego okresu dotyczyć ma kontrola, a obowiązek uczestniczenia dotyczy wyłącznie postępowań związanych z działalnością gospodarczą wykonywaną przed zawieszeniem wykonywania działalności gospodarczej, 2. naruszenie przepisów postępowania: - art. 6 i 8 w zw. z art. 140 k.p.a poprzez bezzasadne orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji obciążającej skarżącą karą pieniężną, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż błędne wskazanie przez organ pierwszej instancji jako podstawy prawnej decyzji przepisu art. 72 pkt 2 u.t.d, nie stanowiło przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Trafnie bowiem zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wymierzającą przedsiębiorcy – A.F. karę w wysokości 10 000 zł za dopuszczenie się naruszenia przewidzianego w lp. 1.5 załącznika nr 3 u.t.d. Niewątpliwym bowiem w sprawie jest, iż A.F. nie poddała się kontroli uniemożliwiając w całości jej przeprowadzenie w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 92 a ust. 1 u.t.d podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6). Załącznik nr 3 do u.t.d w l.p.1.5 określa wysokość kary pieniężnej za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części - 10 000 zł. Organy obu instancji uznały, że skarżąca nie poddała się kontroli prowadzonej przez funkcjonariuszy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego. U.t.d określa m.in. zasady działania organów Inspekcji Transportu Drogowego, przy czym zapisy ustawy przewidują dwa rodzaje kontroli w zakresie transportu drogowego: kontrolę drogową i kontrolę w przedsiębiorstwie. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy kontroli, o której mowa w art. 50 i art. 87 podlegają m.in. kierowcy i przedsiębiorcy. W rozdziale 10 ustawy unormowano procedurę postępowania kontrolnego, w tym obowiązki organu, kierowcy i przedsiębiorcy. Nadto na mocy art. 89c ustawy, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. Celem kontroli jest dokonanie ustaleń w zakresie prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej i zastosowanie sankcji co do stwierdzonych naruszeń. Kontrola rozpoczyna się w momencie okazania przedsiębiorcy upoważnienia do kontroli wraz z legitymacją służbową inspektora dokonującego kontroli (art. 85 ust. 1 ustawy). W toku kontroli inspektor Inspekcji Transportu Drogowego może żądać od przedsiębiorcy lub jego pracowników złożenia wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowych dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli, ma również prawo wstępu na teren przedsiębiorcy, w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność, oraz wstępu do pojazdów użytkowanych przez przedsiębiorcę (art. 85 ust. 2 ustawy). Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 92a u.t.d, bowiem skarżąca nie wykonuje przewozów drogowych i czynności związanych z tym przewozem albowiem ma zawieszoną działalność gospodarczą. Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że możliwość zawieszenia wykonywania transportu drogowego przewiduje art. 14a u.t.d. Jednocześnie u.s.d.g w art. 14a ust. 4 stanowi, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca m.in. ma prawo albo obowiązek uczestniczyć w postępowaniach sądowych, postępowaniach podatkowych i administracyjnych związanych z działalnością gospodarczą wykonywaną przed zawieszeniem wykonywania działalności gospodarczej (ust. 4), wykonywać wszelkie obowiązki nakazane przepisami prawa (ust. 5) i może zostać poddany kontroli na zasadach przewidzianych dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, iż przepisy prawa nie wyłączają możliwości przeprowadzenia kontroli z uwagi na fakt zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej. W konsekwencji nieuzasadniony okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 50 pkt 1 w zw. z art. 68 u.t.d, art. 92a oraz załącznika nr 3 lp. 1.5 w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. i zarzut naruszenia art. 14a ust. 4 pkt 4. Skarżąca zarzut naruszenia art. 14a ust. 4 pkt 4 u.s.d.g powiązała z zarzutem naruszenia art. 79 ust. 1 i 6 tej ustawy. Odnosząc się do niego podkreślić należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.d.g organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. W rozpoznawanej sprawie takie zawiadomienie (z [...].01.2014 r.) zostało prawidłowo doręczone stronie. Zgodnie natomiast z treścią ust. 6 cyt. przepisu, zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zawiera: 1) oznaczenie organu, 2) datę i miejsce wystawienia, 3) oznaczenie przedsiębiorcy, 4) wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli, 5) podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia. Zasady przeprowadzenia kontroli u przedsiębiorcy reguluje u.s.d.g, która w przepisie art. 79a ust. 1 stanowi, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli, natomiast art. 79 a ust. 6 określa składniki upoważnienia poprzez wskazanie, że zawiera: 1) wskazanie podstawy prawnej, 2) oznaczenie organu kontroli, 3) datę i miejsce wystawienia, 4) imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do wykonania kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej, 5) oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą, 6) określenie zakresu przedmiotowego kontroli, 7) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, 8) podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji, 9) pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącej przepisy u.s.d.g nie nakładają na organ kontrolny obowiązku wskazania w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, jakiego okresu dotyczyć ma kontrola. Organ ma jedynie obowiązek wskazania zakresu przedmiotowego kontroli. W niniejszej sprawie, w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli organ pierwszej instancji wskazał zakres przedmiotowy kontroli tj. przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d, zaś w upoważnieniu do kontroli z [...] lutego 2014 r. określono szczegółowo zakres kontroli a wiec: dostęp do rynku transportu drogowego, przepisy dotyczące czasu pracy kierowców oraz przestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz regulacji z zakresu wykonywanych przewozów. Nie można zatem czynić zarzutu tego rodzaju, że zawiadomienie nie spełniło wymagań ustawowych, wyżej podanych. Skoro zatem po rozpoznaniu niniejszej sprawy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając ją za zgodną z prawem a Sąd podziela podjęte rozstrzygnięcie, za niezasadne uznać także należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.