II SA/Go 755/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Starosta Powiatowy po rozpatrzeniu wniosku L.B. - pełnomocnika M.S. i M.O., na podstawie art. 104 § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 i art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej A.S. pozwolenia na rozbudowę i adaptację budynku gospodarczego na pomieszczenia mieszkalne na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...] stanowi własność A.S. natomiast M.S. i M.O. są współwłaścicielkami działki sąsiedniej nr [...] (bezpośrednio przylegającej), zatem wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] pochodzi od osób niebędących stronami w sprawie, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, że wnioskodawczynie żądając stwierdzenia wygaśnięcia uprawnienia przyznanego A.S. nie wykazały aby uprawnienie to przysługiwało im również choć w niewielkim zakresie, nie wykazały także że uczestniczą w realizacji budowy na prawach inwestora. W obszernym odwołaniu wnioskodawczyni e L.B. i M.O. opisały stan sprawy swojego sporu z A.S. dotyczącego rozbudowy prowadzonej na nieruchomości nr [...], negując stanowisko organu, iż nie mają interesu prawnego i nie są stronami w przedmiotowym postępowania zarzuciły także, iż decyzja nie spełnia warunków uzasadnienia co do faktów i dowodów rzeczowych. Ponownie wnioskodawczynie podniosły, że na podstawie art. 37 § 1 pozwolenie na budowę wygasło, gdyż budowa była przerwana od dnia 1 sierpnia 1997 r. do dnia 1 października 2003 r. postanowieniem Sądu Rejonowego w sprawie cywilnej sygn. akt l NS 206/97, a ponadto nielegalne inwestycje A.S. nie uwzględniają rozbudowy na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sytuacji gdy organ administracji publicznej stwierdzi, iż wniosek pochodzi od osoby, której nie przysługuje status strony przedmiotowego postępowania, nie ma podstaw do wydania decyzji, która rozstrzyga sprawę w sposób merytoryczny, a do takiego zalicza się odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na powyższą decyzję ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wystąpiła A.S.. Wnosząc o uchylenie decyzji podniosła zarzut, iż organ odwoławczy nie doręczył jej i nie powiadomił o wydaniu decyzji w sprawie, w której jest stroną, a także iż uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe, nie odnosi się do zagadnienia czy wnioskodawca jest strona w postępowaniu czy też nie. Odpowiadając na skargę W.L. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ uzupełniająco wskazał, iż skierował sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w celu zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ww. ustawy). Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie akt sprawy ustalono, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r. L.B. i M.O. wystąpiły o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego z uwagi na fakt wstrzymania budowy przez Sąd Rejonowy, która została wznowiona przez A.S. bezprawnie po dniu 1 października 2003 r. po przerwie dłuższej niż dwa lata. Wniosek został ponowiony w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r., w którym L.B. i M.O. wniosły o: "potwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę nowego ogrodzenia zewnętrznego działki nr [...]". Materialnoprawną podstawę żądania wnioskodawczyń stanowi przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Jak słusznie zważył organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności należało zbadać, czy osoby składające wniosek w konkretnej, zindywidualizowanej sprawie administracyjnej posiadają przymiot strony w tym postępowaniu, tj. czy ich wniosek mógł wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania wnioskowanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Jednakże należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie dotyczącej kwestii ewentualnego wygaśnięcia pozwolenia na budowę status stron postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 28 ust. 2 ww. ustawy Prawo budowlane. Przepis ów stanowiący lex specialis w stosunku do normy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w myśl reguły wykładni lex specialis derogat legi generali wyłącza stosowanie w rozstrzyganej sprawie kodeksowej normy ogólnej stanowiąc, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę (zatem także dotyczącym jego wygaśnięcia) są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z powyższą normą prawną, organ winien ustalić jakie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. wydane dla inwestora A.S., którego stwierdzenia wygaśnięcia domagają się L.B. oraz M.O., a następnie na podstawie zgromadzonych dowodów ocenić, czy należą one do kręgu podmiotów szczegółowo wskazanych przez ustawodawcę. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż jako wadliwe należy ocenić postępowanie organu pierwszej instancji badające przymiot stron przedmiotowego postępowania w oparciu o przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i ustawowych kompetencji organu odwoławczego. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu administracji drugiej instancji nie jest zatem kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w swojej decyzji. Każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot w celu jej przede wszystkim merytorycznego rozpoznania przez organ wyższej instancji. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest również koncentrowanie materiału dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia tylko postępowania dowodowego uzupełniającego, dlatego stwierdzenie przez organ konieczności przeprowadzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego stanowi podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art. 138 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl § 2 wyżej powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowi wyłom od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów to powinien , a wręcz ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. W przeciwieństwie więc do decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 Kpa, który nie ustanawia przesłanek wydania tych decyzji, decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 Kpa, to jest wtedy, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa (to jest do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego). Tak więc uprawnienie organu odwoławczego do wydawania decyzji określonych w art. 138,§ 2 Kpa jest wyraźnie ograniczone przesłankami ustawowymi. W doktrynie podkreśla się w związku z tym. że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być wydana w innych sytuacjach niż określone w art. 138 § 2 Kpa. Inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 593). W orzecznictwie sądowym (np. w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. sygn. III ZP 5/96, OSNIAPIUS 1997, nr 15, póz. 262, uchwale składy siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. sygn. FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, póz. 79) utrwalił się pogląd, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowi bowiem w istocie odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 Kpa wydał decyzję kasacyjną ograniczając wskazanie motywów tej decyzji do lakonicznego wyjaśnienia, iż: "w sytuacji gdy organ administracji publicznej stwierdzi iż wniosek pochodzi od osoby, której nie przysługuje status strony przedmiotowego postępowania, nie ma podstaw do wydania decyzji, która rozstrzyga sprawę w sposób merytoryczny, a do takiego zalicza się odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę." nie wskazał przy tym, że merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w jego ocenie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ani też jakichkolwiek uchybień dostrzeżonych w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym lub dowodowym. W tych okolicznościach Sąd uznał, że wydając w przedmiotowej sprawie decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji naruszył w istotny sposób przepis art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że według reguł obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze pojmowane jest jako proces trójfazowy: pierwsza faza to czynności wstępne (badanie odwołania pod względem formalnym), drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. W okolicznościach niniejszej sprawy organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie winien więc przede wszystkim samodzielnie, na podstawie zgromadzonych dowodów, zbadać czy pochodzi ono od stron postępowania. Jeżeli organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyć postępowanie odwoławcze (vide uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, opubl. ONSA z 1999 r. nr 4, poz. 119). Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien przede wszystkim zbadać, czy wniosek na podstawie którego wszczęto przedmiotowe postępowanie pochodzi od osób legitymujących się przymiotem strony, należących do kręgu osób określonych przez ustawodawcę w przepisie art. 28 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie na podstawie akt sprawy ustalono, iż wyjaśnienia wymaga kwestia charakteru udziału w postępowania L.B., którą w decyzji organu pierwszej instancji określono jako pełnomocnika M.S., podczas gdy w aktach administracyjnych brak jest dokumentu wskazującego na udzielenia przez współwłaścicielkę nieruchomości nr [...] – M.S., pełnomocnictwa do reprezentowanie jej przez matkę — L.B. w niniejszej sprawie administracyjnej. Jednocześnie L.B. w odwołaniu oraz piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2005 r. wskazuje na osobisty interes prawny w udziale w niniejszym postępowaniu. Następnie w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego i ustalonego stanu faktycznego, należy wydać decyzję bądź merytorycznie rozstrzygającą o żądaniu stron postępowania, bądź w inny sposób kończącą postępowanie administracyjne, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż niezależnie od znaczenia naruszenia dyspozycji art. 138 Kpa oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Powyższe stwierdzenie obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Jednocześnie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy, Sąd zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej, zwrot poniesionych kosztów postępowania - wpisu od skargi w kwocie 200 zł., zgodnie z wnioskiem złożonym do protokołu rozprawy (innych kosztów nie wykazano).