II SA/Go 756/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]r. w zakładzie należącym do spółki z o.o. E. w S. przeprowadzone zostały czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W trakcie tych czynności ustalono, że spółka E. zajmuje się produkcją granulatu opałowego z biomasy, którego podstawowym składnikiem są trociny. Proces produkcji polega na wysuszeniu dostarczonych trocin gorącym powietrzem, ich zmieleniu i poddaniu granulacji. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 ze zm. zwanej u.P.S.P), oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 kpa, w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole czynności kontrolno-rozpoznawczych, nakazał spółce E. wykonanie w terminie do 31 lipca 2007r. następujących obowiązków : - zapewnienie sprawności technicznej hydrantowi zewnętrznemu (usytuowanemu przy silosach) - przeprowadzenie przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych zbiornika ppoż. (poprzez usunięcie porostów roślinnych oraz oczyszczenie zbiornika), - oznakowanie obiektów, terenu zakładu znakami bezpieczeństwa wg Polskiej Normy: PN-92/N-01256/01, uzupełnienie oznakowania w znaki zakaz palenia i używania ognia otwartego, - poddanie okresowej aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego opracowanego dla zakładu, - zapewnienie odpowiednich warunków składowania surowca, tak aby surowiec nie był składowany bezpośrednio przy budynkach tj. zapewnienie dostępu do obiektów na wypadek działania ratowniczego (między składowiskiem a budynkami zachowanie możliwości przejazdu o szerokości co najmniej 4m), Od powyższej decyzji odwołała się E. – właściciel sąsiedniej nieruchomości. W odwołaniu odwołujący się wskazał, że przeprowadzona kontrola była mało wiarygodna i niedokładna. W ocenie odwołującego się podczas kontroli nie zostały poruszone następujące kwestie : - nie podano pojemności zbiornika ppoż. wystarczającego do gaszenia tak wielkiej ilości zgromadzonego materiału łatwopalnego (powinien być ok. 1000 m3), - składowanie surowca: surowiec jest gromadzony w hałdach kilkuset metrowych o podstawie kilku dziesięciu metrów i wysokości powyżej 10m, a powinny być one podzielone na strefy, a odległości między strefami powinny wynosić minimalnie 20 metrów. Większość surowca przechowuje się na placu manewrowym na terenie zakładu, - materiały łatwopalne powinny być przechowywane w odpowiedniej odległości od lasu, - drogi pożarowe dla przejazdu straży powinny być utwardzone (szczególnie w okresie wiosny i jesieni są one błotniste), - nie skontrolowano warunków składowania surowca gotowego (czy są np. klapy dymowe i w jakiej ilości), - z protokołu nie wynika również jak wygląda zabezpieczenie procesu technologicznego tzn. instalacje, wentylacja, kominy na terenie zakładu. Proces produkcyjny prawdopodobnie nie przebiega zgodnie z decyzją wydaną przez Wojewodę Lubuskiego. W odwołaniu odwołujący się wskazał ponadto, że w dniu 29 czerwca 2007r. odwiedził tereny należące do firmy E. i zgromadził dokumentację fotograficzną magazynowania surowca. Wynika z niej, że hałdy trocin są składowane na otwartej przestrzeni i sięgają kilku metrów wysokości i kilkunastu metrów szerokości. Ponadto ogromne stosy surowca wykraczają poza obręb działki spółki E. i przylegają wręcz do lasu. W ocenie odwołującego się rozpylanie tych trocin przez wiatr oraz wysokie temperatury stwarzają ogromne zagrożenie pożarowe. Decyzją [...] Lubuski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności musiał rozstrzygnąć, czy E. , która jako jedyna złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, posiada przymiot strony postępowania. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że E., której nieruchomość położona jest najbliżej nieruchomości kontrolowanego podmiotu tj. E. Sp. z o.o. posiada bezpośredni, konkretny i realny interes prawny w tej sprawie. W ocenie organu istnienie tego interesu prawnego przejawia się z jednej strony w okolicznościach faktycznych sprawy, z drugiej w obowiązującym przepisie prawa materialnego, jakim jest art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm. – zwanej dalej u. ppoż.) dotyczący powinności zabezpieczenia m.in. terenu i obiektu przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, a także wskazujący na odpowiedzialność właściciela, zarządcy lub użytkownika za naruszenie przepisów przeciwpożarowych). Organ wskazał ponadto, że w sprawie tej zastosowanie ma również jako norma bardziej szczegółowa rozporządzenie MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2006r. Nr 80, poz. 563), które określa sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej i konieczność ich bezwzględnego respektowania. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie daje się zauważyć oczywisty związek o charakterze materialnym między obowiązującymi normami prawa a sytuacją firmy E. polegający na tym, że akt stosowania lub też nie stosowania przez inny podmiot norm dotyczących ochrony przeciwpożarowej, może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu skarżącego. Innymi słowy przymiot strony w takim ujęciu przysługuje nie tylko jednostce kontrolowanej, ale też tej na którą rozciąga się wpływ ewentualnych zaniedbań stwarzających zagrożenie dla podmiotów sąsiadujących. To wszystko doprowadziło organ II instancji do uznania, że E. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia albowiem w jego ocenie zasadne jest ponowne (uzupełniające) wykonanie czynności w kierunku rozstrzygnięcia : - czy surowiec składowany na hałdach powinien być podzielony na strefy, - czy zachowano minimalną, wymaganą odległość składowiska od granicy lasu, - czy wyrób gotowy może być składowany w istniejących obiektach kubaturowych, - czy właściwie zabezpieczono proces technologiczny. Organ wskazał, że powyższa ocena powinna być przeprowadzona z całą starannością a wynikające z niej wnioski przeanalizowane dodatkowo pod kątem ich zgodności z wcześniej nałożonymi obowiązkami przez inne organy. W tym celu organ I instancji przed wydaniem decyzji powinien rozważyć także możliwość wystąpienia do Starostwa Powiatowego w S. oraz Wydziału Ochrony Środowiska Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego w celu zajęcia stanowiska w trybie przewidzianym w art. 106 § 1 kpa., czy zaistniałe okoliczności kontroli w świetle zarzutów podniesionych w sprawie nie naruszają postanowień zawartych w decyzjach wydanych przez te organy. Na marginesie organ odwoławczy zauważył także, że decyzja organu I instancji skierowana została do podmiotu nie będącego stroną postępowania, którą jest E. Sp. z o.o. a nie jej dyrektor. Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka E., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że o istnieniu interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu w charakterze strony decydują przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie choć organ II instancji powołał w uzasadnieniu decyzji przepisy prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, to w żaden sposób nie wykazał, by z treści tego przepisu wynikał interes prawny E.. Nie można zatem przypisać prawnej legitymacji strony E. z uwagi na brak wykazania interesu prawnego, albowiem nie wskazano właściwej normy prawa z której dla E. wynikałby bezpośrednio określone prawa lub obowiązki. Skarżący wskazał ponadto, że interes prawny musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Skarżący powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.03.2002r. w sprawie o sygn. akt IV SA 1132/00. Tymczasem E.. od wielu lat nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej na terenie nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. Zdaniem skarżącego od mylnie pojmowanego przez organ II instancji interesu prawnego, trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie skarżącego E. ma w niniejszym postępowaniu interes faktyczny, nie ma ona jednak interesu prawnego. Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał dodatkowo, że E. jako właściciel działki sąsiadującej nie może w pełni realizować swoich uprawnień właścicielskich z uwagi na istniejące zagrożenie, które stanowi ograniczenie jego praw. Źródłem zaś tych praw jest art. 20 i 22 Konstytucji RP, gwarantujące każdemu wolność działalności gospodarczej i możliwość jej ograniczania wyłącznie przepisami ustawy. Z kolei ustawa z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007r. nr 155, poz. 1095) w art. 6 ust. 1 gwarantuje każdemu równe prawa w prowadzeniu działalności z zachowaniem warunków określonych przepisami. Tak więc pomiędzy sytuacją prawną E. a przedmiotem postępowania związanego z ochroną przeciwpożarową istnieją realne i rzeczywiste powiązania uzasadnione treścią prawa materialnego, którą jest Konstytucja i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Uczestnik postępowania – E. w piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2007r. wniosła o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika postępowania miał on pełny interes prawny w kwestionowaniu postępowania przed organem I instancji. Źródłem tego interesu jest prawo cywilne – art. 140 kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy podmiotowi odwołującemu się – E. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nakazania (zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.P.S.P) spółce E. usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Rozstrzygając ten spór należy odwołać się do zasadniczego w tym względzie przepisu tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno skarżący jak i organ odwoławczy słusznie podnoszą, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Należy zwrócić uwagę, iż chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Oznacza to, że o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. W ocenie organu odwoławczego interes prawny E. uprawniający tę spółkę do udziału w postępowaniu jako strona postępowania, wynika z treści art. 3 u. ppoż. , oraz z rozporządzenia MSWiA z dnia 21.04.2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Sąd nie podziela tego stanowiska. Przepis art. 3 ust. 1 u. ppoż. określa obowiązki spoczywające na osobach fizycznych, prawnych, organizacjach lub instytucjach korzystających ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu w zakresie zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Stosownie natomiast do ust. 2 cytowanego przepisu, właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych regulują przepisy u. P.S.P. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.P.S.P (który stanowił podstawę prawną decyzji organu I instancji), w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Przepisy u.P.S.P sytuują organy Państwowej Straży Pożarnej jako organy powołane do sprawowania m.in. nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.P.S.P). Rozstrzygnięcia wydawane w wyniku prowadzonych przez organy Państwowej Straży Pożarnej czynności kontrolno-rozpoznawczych mają charakter władczy, ich przedmiotem jest naruszenie przepisów przeciwpożarowych i konsekwencje tych naruszeń. Postępowania prowadzone przez organy Państwowej Straży Pożarnej są wszczynane z urzędu. Oczywiście do uruchomienia takich postępowań mogą służyć informacje pochodzące od innych podmiotów np. właścicieli sąsiednich nieruchomości. E. jest niewątpliwie zainteresowana wynikiem postępowania prowadzonego przez organ Państwowej Straży Pożarnej. Brak jest jednak podstaw do przyznania jej statusu strony postępowania w postępowaniu prowadzonym w związku z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych przez skarżącego, w oparciu o przepis pozwalający na podejmowanie władczych rozstrzygnięć wobec skarżącego (podmiotu kontrolowanego). Reasumując stwierdzić należy, że pomiędzy sytuacją E. a przedmiotem postępowania nie istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące ją zainteresowaną tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Interesu prawnego E. nie można również wyprowadzić z treści art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art. 22 Konstytucji RP (gwarantującego tę swobodę), ani też z art. 140 kodeksu cywilnego. Nie można bowiem uznać, że postępowanie w sprawie usunięcia nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej prowadzone wobec E. Sp. z o.o. utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej przez E., czy też ogranicza uprawnienia tej spółki do rozporządzania nieruchomością ani też inne uprawnienia związane z prawem własności, jak korzystanie z nieruchomości. Spółka ta ma bez wątpienia interes faktyczny w tym, aby na nieruchomości skarżącego działalność gospodarcza prowadzona była w sposób zgodny z przepisami u. ppoż. Nie jest to jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Skoro E. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa powinien umorzyć prowadzone postępowanie odwoławcze. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.07.1999r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na mocy art. 152 p.p.s.a orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.