II SA/Go 756/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek(spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. nr [...]. Skarżąca D.B. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2008 roku numer [...], utrzymującą w mocy decyzję Zastępcy Kierownika MOPS numer [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku o odmowie przyznania usług opiekuńczych na wykonanie porządków w domu. Stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 roku D.B., powołując się na posiadane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i zawarte w nim wskazania, wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o m.in. o przyznanie usług opiekuńczych w formie wykonania porządków wiosennych w mieszkaniu. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z uchyleniem w dniu [...] czerwca 2008 roku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzedniej decyzji Dyrektora MOPS z dnia [...] kwietnia 2008 roku, odmawiającej wnioskowanego świadczenia, organ zawiadomieniami z dnia [...] czerwca 2008 roku poinformował skarżącą o powinności zgłoszenia się w wyznaczonym dniu na badania lekarskie przez lekarzy biegłych sądowych ( psychiatrę i ortopedę - chirurga urazowego) mające stanowić podstawę do określenia zasadności objęcia wnioskodawczyni taką formą pomocy. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawczyni pismem z dnia [...] czerwca 2008 roku stwierdziła, iż była już badana przez lekarzy tych specjalności wobec czego nie widzi potrzeby ponawiania ich. W dniu [...] lipca 2008 roku pracownik socjalny MOPS sporządził aktualizację wywiadu środowiskowego w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2008 roku D.B. została poinformowana iż w związku z uchyleniem przez SKO min. poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 roku , dotyczącej wniosku z dnia [...] marca 2008 roku, rozpatrzenie tegoż wniosku może nastąpić w oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego sporządzoną m.in. w oparciu o akta sprawy oraz o uprawnieniach strony z art. 10 Kpa. W udzielonej pismem z [...] lipca 2008 roku odpowiedzi wnioskodawczyni stwierdziła, iż jej stanowisko i sytuacja są znane organowi, dysponującemu dokumentami wobec czego nie widzi potrzeby ponownego wypowiadania się w sprawie. Decyzją numer [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku Zastępca Kierownika MOPS - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta - i powołując się na przepisy art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 i art. 106 ust.1 i 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, Nr 115, póz. 782) odmówił przyznania usług opiekuńczych na wykonanie porządków w domu. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wyliczył i opisał zgromadzone w sprawie i w innych postępowaniach dotyczących usług opiekuńczych pisma, zaświadczenia lekarskie i wyniki badań skarżącej. Wskazał, iż z dokumentacji, licznie składanych wniosków i aktualizacji wywiadu środowiskowego z [...] lipca 2008 roku wynika, że skarżąca zamieszkuje i gospodaruje samotnie, źródłem utrzymania jest zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł i zasiłek stały w wysokości 324 zł oraz przyznawane w ramach możliwości organu zasiłki celowe. Zajmuje 3-pokojowe mieszkanie spółdzielcze typu własnościowego o pow. 50 m2 , co do którego zgłasza liczne wnioski wskazujące na trudności w utrzymaniu go w czystości i które - wg twierdzeń skarżącej - wymaga generalnego sprzątnięcia. Ma orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności. Z orzeczenia z dnia 29 maja 2002 roku w tym przedmiocie wynika, iż ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki osoby drugiej. Organ wskazał też, iż za dowód w sprawie uznał również zeznania świadków złożone na rozprawie administracyjnej w dniu 4 września 2007 roku. Przytaczając treść przepisów art. 2, 3, 4 i 50 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że mając na uwadze stanowisko skarżącej wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2008 roku uznał za dopuszczalne rozpoznanie wniosku w oparciu o aktualizację wywiadu z dnia [...] lipca 2008 roku, sporządzoną na podstawie dokumentacji zawartej w aktach sprawy. Wskazał, iż podjął działania w celu uzyskania opinii biegłych o specjalnościach odpowiednich ze względu na kody niepełnosprawności ( I/P ) o stanie zdrowia skarżącej, służącej określeniu czy faktycznie wymaga ona pomocy w wykonaniu porządków w mieszkaniu, informując ją o terminie badań lekarskich. Powołał się na zaświadczenie psychologa z dnia [...] czerwca 2000 roku stwierdzające konieczność stałej pomocy materialnej i terapii, zaświadczenie lekarza rodzinnego z dnia [...] sierpnia 2007 roku, iż skarżąca nie wymaga pomocy w codziennych potrzebach życiowych jak przygotowanie posiłku, zakupy, sprzątanie, pranie, higiena osobista czy kontakt z otoczeniem, zaświadczenie ortopedy z dna [...] lutego 2007 roku wskazujące na ograniczoną zdolność D.B. do wysiłku fizycznego, wnioski lekarza o skierowanie na turnus rehabilitacyjny z dnia [...] lipca 2006 i [...] lutego 2007 roku stwierdzające brak konieczności podróży i pobytu na turnusie z opiekunem wskazujące na zdolność do samodzielnej podróży i pobytu. Organ wywiódł, iż z dokumentacji i uzyskanych w toku rozprawy administracyjnej z dnia 4 września 2007 roku zeznań osób mających służbowy kontakt ze skarżącą wynika, iż porusza się ona samodzielnie w sposób energiczny i szybki, co świadczy o sprawności kończyn dolnych. Jest ubrana odpowiednio do pory roku z dbałością o wygląd. Zauważalna jest dbałość o higienę osobistą. Licznie składane wnioski, pisma i ponaglenia składane do organu i innych licznych instytucji pomocowych oraz urzędów dowodzą sprawności manualnej rąk. Przytoczone okoliczności, podobnie jak uczestnictwo w kursach i warsztatach tematycznych oraz niedopuszczanie do zaległości w opłatach stanowią w ocenie organu dowód na zdolność do załatwiania spraw urzędowych i utrzymywania kontaktów ze środowiskiem. Rezygnacja z przyznanego świadczenia w formie gotowych posiłków na rzecz pomocy finansowej na ich osobiste sporządzanie również świadczy o zdolności do ich przygotowywania, a tym samym i do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Organ podkreślił, iż szczególne znaczenie dla oceny zasadności wniosku winno być dokonanie oględzin mieszkania , jednakże z dokumentacji wynika, iż od dłuższego czasu skarżąca nie wyraża zgody na wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania, co stanowi dowód braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej do czego ubiegający się o pomoc obowiązany jest z mocy art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, iż po raz ostatni skarżąca wyraziła zgodę na wywiad środowiskowy w mieszaniu w dniu [...] września 2007 roku. W mieszkaniu nie były wówczas widoczne zaniedbania higieniczno-sanitarne, wymagało jedynie odkurzenia, umycia podłóg i okien. Organ wywiódł, iż skarżąca posiada własne możliwości rozwiązania sytuacji życiowej w postaci zamiany mieszkania na mniejsze co w kontekście ubiegania się o usługi opiekuńcze skutkować będzie zmniejszeniem powierzchni do sprzątania. Wskazał, iż mimo wielu podejmowanych przez organ prób odmawia jednak rozmów na ten temat jak i zawarcia układu socjalnego. Podniósł, iż skarżąca przyznanie pomocy na sprzątnięcie mieszkania poza niepełnosprawnością argumentuje też (wniosek z dnia [...] sierpnia 2008 roku) brakiem czasu spowodowanym koniecznością skierowania aktywności życiowej na dochodzenie przysługujących jej praw. Organ wskazał, iż analizując zasadność przyznania wnioskowanej pomocy w kontekście przepisu art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej oraz biorąc pod uwagę dokonane ustalenia oraz wynikające z § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 roku w sprawie orzekania o niepełnosprawności kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu organ uznał brak podstaw do jego przyznania. Skarżąca nie jest bowiem obłożnie chora, nie wymaga pielęgnacji, jest zdolna do samoobsługi i prowadzenia gospodarstwa domowego, ma zachowaną sprawność fizyczną umożliwiającą zaspokajanie codziennych potrzeb życiowych. Nie jest zależna od otoczenia, samodzielnie nadzoruje proces swego leczenia i korzysta z rehabilitacji, nie wymaga pomocy opiekuna utrzymuje kontakty z otoczeniem. Wskazane przez spółdzielnię mieszkaniową parametry dotyczące mieszkania oraz jego usytuowanie na l piętrze nie stwarzają zagrożenia do samodzielnego wykonywania prac porządkowych w postaci odkurzenia umycia podłóg, okien. Stwierdził, iż wprawdzie prace te wymagają pewnego wysiłku fizycznego ale wnioskodawczyni mimo ograniczenia zdolności do jego ponoszenia może je wykonywać stopniowo, uzależniając ich zakres od samopoczucia w danym dniu. W odwołaniu złożonym zbiorowo od powyższej i czterech innych decyzji D.B. wyraziła niezadowolenie ze sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji. Powielając wywody organu l instancji Kolegium uznało, iż w toku postępowania bezspornie ustalono, iż strona nie jest osoba wymagająca usług opiekuńczych w rozumieniu art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto posiada własne niewykorzystane zasoby i możliwości poprawy swej sytuacji poprzez zamianę mieszkania, co zmniejszyłoby powierzchnię do sprzątania. W skardze skarżąca domagając się uchylenia decyzji Kolegium zarzuciła, iż wydana została ona z naruszeniem prawa i jej słusznego interesu. W szczególności podnosiła, że wobec orzeczenia o niepełnosprawności ( ze względu na stan narządu ruchu ) i wskazania w nim zawarte ma oczywiste prawo do usług opiekuńczych. W związku z wadliwymi decyzjami domagała się ekwiwalentu pieniężnego za okres od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów asystenta osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 lutego 20089 roku ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej podtrzymał żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji. Wywodził, iż organ zaniedbał wezwania skarżącej do sprecyzowania wniosku w celu sprecyzowania zakresu żądania co do miejsca i czasu w jakim miałyby być udzielone. Zarzucał, iż nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego a jego aktualizacja został dokonana z naruszeniem przepisów nadto organ nie wydał postanowienia o przejęciu do sprawy materiału dowodowego uzyskanego w innym postępowaniu i tym samym rozstrzygał na podstawie materiału, którego brak w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, póz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako: ppsa ) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. W przypadku stwierdzenia, iż badany akt narusza prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie w nim zawarte sąd jedynie uchyla go. Sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji do bezpośredniego rozstrzygania o żądaniach zgłoszonych przez stronę. Kontrolując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem zaskarżony akt jak i decyzja go poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje organów odmawiające skarżącej prawa do wnioskowanych usług opiekuńczych w postaci wykonania porządków w mieszkaniu. Podstawą materialnoprawną przyznania wskazanego świadczenia jest przepis art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Ośrodek pomocy społecznej przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5 art. 50 ustawy). Podstawą decyzji w przedmiocie pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych oprócz przepisu art. 50 ustawy o pomocy społecznej powinna być również uchwała rady gminy określająca szczegółowo kwestie dotyczące usług opiekuńczych (ust. 6 art. 50 ustawy). Gmina bowiem w drodze wskazanej uchwały określa szczegółowe warunki przyznawania usług opiekuńczych i odpłatność za nie oraz szczegółowe warunki zwalniania z odpłatności, a także tryb pobierania opłat. Uchwała gminy we wskazanym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego i jej przepisy stanowią materialnoprawną podstawę decyzji kierownika ośrodka pomocy społecznej w przedmiocie usług opiekuńczych. Wskazana uchwała kształtuje sytuację prawną osoby ubiegającej się o przyznanie usług. Tymczasem organy rozpoznając wniosek skarżącej nie odniosły się do uchwały o jakiej mowa w art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Z treści powyższych przepisów wynika, że przypadek przyznania usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy ma charakter obligatoryjny co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia. Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są - z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Postępowanie wyjaśniające w przedmiocie przyznania usług powinno być przeprowadzone wg zasad wynikających z przepisów rozdziału 7 ustawy o pomocy społecznej i w zakresie nieuregulowanym wg przepisów Kpa. Obligatoryjnym i jednocześnie podstawowym dowodem w jego toku jest rodzinny wywiad środowiskowy. Zgodnie z przepisem art. 107 ustl. i 4 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Tryb i sposób przeprowadzania wywiadu określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( Dz.U. z 2005 roku , Nr 77 póz. 672 ze zm. ). Zgodnie z nim wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc. Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, iż aktualizacja wywiadu o której mowa w art. 107 ust. 4 ustawy dokonywana jest w trybie identycznym jak przewidziany dla wywiadu. Jej konieczność wynika zaś z upływu czasu w stosunku do daty jego przeprowadzenia u osób korzystających ze stałych form pomocy lub w przypadku zmiany danych w przypadku osób ubiegających się o pomoc po raz kolejny. Z uzasadnienia decyzji organu l instancji wynika, iż po raz ostatni wywiad w miejscu zamieszkania skarżącej, korzystającej ze stałych form pomocy (zasiłek stały) został przeprowadzony w dniu [...] września 2007 roku. Organ l instancji dokonał aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu [...] lipca 2008 roku jedynie w oparciu o dane wynikające z akt sprawy i innych postępowań stwierdzając ogólnie, że skarżąca nie wyraża od dłuższego czasu zgody na wywiad w miejscu zamieszkania. Okoliczność ta jednak, poza samym gołosłownym stwierdzeniem w aktach, nie została udokumentowana. Z treści powołanego w uzasadnieniu decyzji pisma do skarżącej z [...] lipca 2008 roku wynika, iż organ jedynie poinformował skarżącą o dokonanej już aktualizacji wywiadu środowiskowego w oparciu o akta sprawy. Brak natomiast w aktach administracyjnych dowodów na fakt, iż w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] marca 2008 roku podjął działania zmierzające do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu w miejscu zamieszkania skarżącej, a które nie przyniosły rezultatu na skutek niewyrażenia przez skarżącą na aktualizację wywiadu w miejscu jej zamieszkania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, iż wniosek z dnia [...] marca 2008 roku wymagał doprecyzowania w zakresie rozmiaru i formy oczekiwanej pomocy, co mogłoby nastąpić w ramach aktualizacji wywiadu i zapoznaniu się z aktualnym stanem mieszkania. Tymczasem organ, koniecznej ze względu na upływ czasu, aktualizacji w formie wymaganej przepisami (tj. w miejscu zamieszkania) nie przeprowadził, nie wykazując przy tym w uzasadnieniu decyzji, że uniemożliwiła to skarżąca odmową wyrażenia zgody na wywiad w miejscu zamieszkania. Wprawdzie z treści aktualizacji wywiadu wynika, iż do skarżącej skierowano pismo z dnia [...] czerwca 2008 roku o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ( k - 34v akt adm. ) ale w aktach pisma tego brak. Natomiast okoliczność ta została pominięta w uzasadnieniu decyzji organu l instancji. O ile opisana sytuacja faktycznie miała miejsce, to świadczy o poczynieniu przez organ ustaleń w zakresie przyczyn braku właściwej aktualizacji wywiadu w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym. Tylko bowiem niemożność przeprowadzenia w sposób zgodny z przepisami wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji ) z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy uprawnia organ do oceny złożonego wnioski w oparciu o inne uzyskane dowody, zebrane także w innych postępowaniach i dokonywanie oceny skutków niewyrażenia zgody na wywiad. Zdaniem Sądu, uchybienia organu l instancji dotyczące aktualizacji wywiadu środowiskowego ( art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa ), która w istocie nią nie była stanowią o istotnej wadliwości postępowania wyjaśniającego mogącej mieć wpływ na wynik sprawy. Fakt niedostrzeżenia tych uchybień przez organ II instancji czyni wadliwą również jego decyzję. Nadto koniecznym było też stwierdzenie, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji nie odpowiada wymogom stawianym uzasadnieniu faktycznemu i prawnemu przez przepis art. 107 § 3Kpa. Przypomnienia również wymaga, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie obowiązany jest ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu l instancji. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji o wskazuje, iż organ II instancji nie uczynił zadość i temu wymogowi procesowemu. Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu II i l instancji. W przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego Sąd nie rozstrzygał zważywszy na oświadczenie pełnomocnika skarżącej o rezygnacji z ich dochodzenia . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem wszystkich materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia sprawy i uwzględnienie poczynionych w uzasadnieniu uwag w zakresie aktualizacji wywiadu środowiskowego.