II SA/Go 758/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, na rzecz radcy prawnego R.K., wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...], z dnia [...] lipca 2008 r., odmówił D.B., przyznania zasiłku celowego w kwocie 500 zł na opłacenie wykwalifikowanej sprzątaczki i zakup środków czystości niezbędnych do wykonania gruntownego porządku w domu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego. Do pisma D.B. załączyła dokumenty medyczne. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej - zwany dalej MOPS pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiadomił D.B., że rozpatrzenie przedmiotowego wniosku może nastąpić na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jednocześnie poinformował skarżącą, stosownie do art. 10 § 1 kpa, o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. D.B. w dniu [...] sierpnia 2008 r. zwróciła organowi l instancji zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. o konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jednocześnie skarżąca wyraziła zapatrywanie, iż organ posiada niezbędną dokumentację w aktach administracyjnych sprawy. Tym samym nie zgodziła się na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym organ l instancji rozpatrzył zasadność przyznania zasiłku celowego w oparciu o dostępne dokumenty oraz o aktualizację wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z poczynionych ustaleń wynikało, iż D.B. jest osobą samotnie gospodarującą. Skarżąca spełnia kryterium dochodowe wymagane do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jej źródłem utrzymania jest zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie oraz zasiłek stały w kwocie 324 zł. Ponadto D.B. posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o pow. 50,2 m2. Z uwagi na nadmetraż skarżąca nie ma możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego. Ponadto organ l instancji wskazał, iż z racji wcześniej składanych wniosków o przyznanie środków na pokrycie kosztów usług wykwalifikowanej sprzątaczki wielokrotnie proponował podjęcie rozmów w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego z D.B. dotyczącego zamiany mieszkania na mniejsze. MOPS wskazał, iż skarżąca ignoruje zalecenia pracowników socjalnych w tej mierze. Odnosząc się do załączonej do wniosku dokumentacji medycznej organ wskazał, iż wynika z niej tylko tyle, iż skarżąca ma ograniczoną zdolność wykonywania wysiłku fizycznego. Nie wynika z niej bynajmniej, iż skarżąca nie może we własnym zakresie prowadzić gospodarstwa domowego. Jednocześnie MOPS podnosił, iż nie mógł zweryfikować podanych danych w szczególności rzeczywistej sytuacji skarżącej gdyż D.B. odmówiła przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Skarżąca nie stawiła się również na przesłuchanie w związku z postępowaniem w sprawie przyznania usług opiekuńczych /protokół z dnia [...] września 2007 r./. Z zaświadczenia lekarza pierwszego kontaktu, które wpłynęło do MOPS w dniu [...] sierpnia 2007 r. wynikało, że skarżąca nie wymaga pomocy w podstawowych potrzebach życiowych. Organ l instancji wskazał ponadto, iż znany jest mu z urzędu fakt, iż zasiłek celowy na zakup środków czystości i higieniczno-sanitarnych oraz na zakup odzieży skarżąca otrzymała decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] na miesiąc czerwiec i lipiec 110 zł miesięcznie. Jednocześnie podano, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] przyznano D.B. świadczenie pieniężne na zakup żywności na okres od [...] lipca do [...] grudnia 2008 r. po 100 zł miesięcznie. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. skarżącej przyznano również pomoc w formie odzieży, którą D.B. mogła odbierać z Punktu Charytatywnego Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej do dnia [...] sierpnia 2008 r. MOPS podnosił, iż uwzględnienie dalszych żądań D.B. może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy pozwalają na to środki będące w dyspozycji organu. Organ l instancji podkreślił, iż podejmując decyzję wziął pod uwagę zarówno środki, jakie zostały zaplanowane w budżecie na 2008 r. na realizację zadań własnych, jak i ilość osób i rodzin, które zgłaszają się o pomoc w formie zasiłków celowych w tym średnią wysokość świadczenia. Od powyższej decyzji organu l instancji D.B. z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium odwoławczego. Wniosła o uchylenie decyzji w całości i przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu odwołania D.B. wskazała, iż jest niezadowolona z zapadłego rozstrzygnięcia. Żaliła się, iż wskutek błędnej interpretacji przepisów prawa bezprawnie nie udzielono jej pomocy. Skarżąca wskazała, że nie ma żadnych realnych możliwości na zabezpieczenie potrzeb, których dotyczy decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową. Podnosiło, iż spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje obowiązek wydania korzystnej dla skarżącej decyzji. SKO uznało, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, a MOPS nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kolegium podzieliło pogląd organu l instancji, iż ograniczone środki finansowe MOPS winny być racjonalnie wydawane tak by zabezpieczyć niezbędne potrzeby bytowe wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. W ocenie organu II instancji pomoc jaka dotychczas została udzielona D.B. jest bardzo szeroka i zaspokaja jej podstawowe potrzeby. Przyznanie kolejnego świadczenia stałoby w sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości społecznej. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.B.. Wniosła o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż organy obu instancji nie uwzględniły dokumentacji medycznej dołączonej do jej wniosku z dnia [...] lutego 2008 r. Wskazywała na przekroczenie przez organy granic uznania administracyjnego. Podkreślała, iż jej żądania mają jedynie na celu przezwyciężenie jej trudnej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. pełnomocnik skarżącej r. pr. R.K. zarzucił naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.). Podnosił, iż przyznanie wsparcia finansowego stanowi obowiązek powołanych do tego organów. W jego ocenie budżet MOPS jest wysoki, przyznanie zasiłku celowego jego mandantce nie może zatem w żaden sposób wpływać na zakres udzielanej pomocy innym. Pełnomocnik zarzucił decyzji SKO ponadto naruszenie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 usp. Wskutek nieuwzględnienia przez organy, iż skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a wsparcie finansowe jest jej niezbędne dla celów egzystencji i zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Podnosił, iż decyzje obu instancji naruszyły również zasady ogólne wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, iż decyzja organu l instancji wydana została bez przeprowadzenia stosownej aktualizacji wywiadu środowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy na dyspozycję art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.), zgodnie, z którą zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja podejmowana przez organ administracji w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prawidłowo wykazało, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Rolą zasiłku celowego jest zaspokojenie pewnej potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, która jest nazwana przez ustawodawcę niezbędną potrzebą bytową. Określnik "celowy" wskazuje w wyraźny sposób na wymaganie związania tego świadczenia z oznaczonym przeznaczeniem. Korzystanie z uznania administracyjnego przez organ pomocy społecznej badający sprawę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej powinno się opierać po pierwsze na ustaleniu, czy charakter potrzeby uzasadnia zakwalifikowanie jej jako potrzeby bytowej. W przedmiotowej sprawie D.B. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 500 zł na opłacenie wykwalifikowanej sprzątaczki i zakup środków czystości niezbędnych do wykonania gruntownego wykonania porządku w domu. Organy l i II instancji prawidłowo uznały, iż żądania skarżącej mieszczą się w katalogu niezbędnych potrzeb bytowych. Jednakże należy zauważyć, że zasiłek celowy można przyznać wyłącznie na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej skarżącej. Należy zatem sprawdzić czy analogiczna potrzeba była już w stosunku do zainteresowanej zaspokajana za pomocą środków publicznych. Jeżeli wystąpiła taka okoliczność, organ pomocy społecznej jest uprawniony do odmowy przyznania zasiłku celowego, uzasadniając to brakiem cechy niezbędności zgłoszonej potrzeby. Z analizy akt administracyjnych bezspornie wynika fakt, iż skarżąca decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. przyznano D.B. zasiłek celowy na miesiąc czerwiec i lipiec 2008 r. po 110 zł miesięcznie jako dofinansowanie do zakupu środków czystości i higieniczno - sanitarnych, obuwia i odzieży. Jeśli chodzi o zarzuty podniesione w pismach skarżących to wskazać trzeba, iż zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego przez MOPS i SKO należy uznać za bezzasadny. W aktach sprawy uwagę zwraca ilość prowadzonych spraw z wniosków skarżącej o przyznanie zasiłków w 2008 r. przez organy pomocy społecznej. Z tego zestawienia, wynika, że D.B. chciałaby uczynić z pomocy społecznej stałe źródło utrzymania. Wskazać jednakże należy, że nie taki jest cel pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 oraz 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy. Organy pomocy społecznej, zwłaszcza organ l instancji, wskazują, że skarżąca jest właścicielem dużego, jak na samotną osobę mieszkania. Skarżąca nie zamierza jednak zamienić go na mniejsze, co uzasadniałoby starania o uzyskanie dodatku mieszkaniowego. Sąd stoi na stanowisku, iż osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji osoby (art. 4 ustawy) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy). Z w/w przepisów wynika, iż skarżąca chcąc uzyskać zasiłek celowy jest zobligowana do współpracy z organem administracji publicznej (pracownikiem socjalnym). Wskazać należy, iż zarzut skierowany pod adresem organu l instancji, iż wydał decyzję bez obligatoryjnego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest bezzasadny. Organ rzeczywiście nie przeprowadził aktualizacji wywiadu środowiskowego ale to na D.B. spoczywał obowiązek współpracy z pracownikiem socjalnym. Skarżąca nie wyrażając zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego postępowaniem swoim sama naraziła się na negatywne konsekwencje. Organ trafnie wziął pod uwagę twierdzenie skarżącej wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 roku, iż nie widzi potrzeby aktualizacji wywiadu środowiskowego, bowiem organowi z urzędu znana jest jej sytuacja materialna i rodzinna na co posiada organ stosowne dokumenty i oparł się na wywiadzie środowiskowym sprzed 4 miesięcy z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Zauważyć należy, iż skarżąca odmówiła także zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 § 1 kpa o czym pismem z dnia [...] sierpnia organ ją zawiadomił. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007, sygn akt l OSK 1464/06). Organ l instancji w sposób wyczerpujący podał jakimi środkami dysponuje, jakie kwoty zostały do tej pory wydatkowane. Z tego zestawienia wynika, iż biorąc pod uwagę dotychczas uzyskaną pomoc, spełnienie kolejnego żądania D.B. może spowodować, iż inne potrzebujące osoby mogą otrzymać świadczenia niewspółmiernie niższe od skarżącej. Gołosłowne są zatem zarzuty pełnomocnika iż przyznanie kolejnego zasiłku celowego dla skarżącej nie będzie miał wpływu na sytuacje innych potrzebujących osób i rodzin. Sąd nie dał wiary również twierdzeniom skarżącej, iż jej stan zdrowia całkowicie uniemożliwia przeprowadzenie porządków w domu. Sąd oparł swoje przekonanie na zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] sierpnia 2008 r. W konsekwencji należy stwierdzić, iż materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zebrany przez organ l i II instancji. MOPS oraz SKO prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne posiłkując się danymi znanymi im "z urzędu" nie uchybiając zasadom ogólnym postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej nie naruszyły również art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ani też art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ wcale z przepisów tych nie wynika, by organy pomocy społecznej były obowiązane do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270zezm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, póz. 1349 ze zm.).