II SA/Go 76/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi F.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie braku obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]r., II. stwierdza, że decyzje określone w pkt I nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz F.G. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2009r. ([...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), którą orzeczono, że nie zachodzi konieczność nałożenia na współwłaścicieli budynku – J.W. i J.B. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku warsztatowym w miejscowości [...] do stanu zgodnego z prawem na podstawie dostarczonej dnia [...] lutego 2009 r. dokumentacji budowlanej pt: "Ocena techniczna w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] usytuowanego na działce o nr ewid. [...], opracowanej przez mgr inż. L.M. (uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności kontr. bud. w zakresie pełnym) oraz na podstawie ocen przeprowadzonych podczas oględzin przez PINB. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, zwrócił uwagę na fakt, iż przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego położonego przy ul. [...] na budynek produkcyjny, dotyczyło natomiast doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku warsztatowym. O zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi bowiem przystąpienie do użytkowania obiektu w zmieniony sposób (odmienny od dotychczasowej funkcji), co w ocenie organu nie wynika z dokumentów sprawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych w byłym budynku warsztatowym położonym przy ul. [...], w świetle zebranych dowodów nie występuje konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Zdaniem WINB treść przedłożonej przez M Spółkę cywilną oceny technicznej robót budowlanych wykonanych we wskazanym budynku, jak również oceny technicznej dotyczącej wykonanych instalacji elektrycznych jednoznacznie wskazuje, iż omawiane roboty związane z przebudową tego budynku spełniają wymagania przepisów techniczno-budowlanych, jak orzekł PINB w sentencji zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy odrzucił zarzut strony skarżącej, jakoby PINB nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie. W ocenie WINB, najistotniejszymi dowodami w omawianej sprawie jest ocena techniczna robót oraz ocena techniczna w zakresie wykonanych instalacji elektrycznych przedłożone w toku postępowania, jak również oględziny budynku przeprowadzone przez organ [...] stycznia 2009r. i [...] marca 2009r. Organ odwoławczy podzielił treść sentencji oraz przyjęcie przez PINB art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nr [...]. Wskazany przepis ma zastosowanie wyłącznie przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie WINB w omawianej sprawie przesłanki takie wystąpiły, przy czym nie zachodziła konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że ewentualna kontynuacja przebudowy budynku w celu jej dokończenia, jak również ewentualna zmiana sposobu użytkowania tego budynku, może nastąpić dopiero po uzyskaniu stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył F.G., który zakwestionował wyrażone w niej stanowisko i stwierdził, że postępowanie organów nadzoru budowlanego przeprowadzone zostało w sposób zabezpieczający wyłącznie interes prawny sprawcy samowoli budowlanej. Skarżący zarzucił, iż: – w prowadzonym postępowaniu PINB nie odniósł się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji magazynowej z zapleczem socjalnym na budynek produkcyjny poprzez zamontowanie instalacji do prażenia słonecznika - zakres ten został pominięty przez organ przyjmując w uzasadnieniach, że budynek magazynowy posiada funkcję "byłego budynku warsztatowego". – organ usilnie pomimo składanych zawiadomień i dowodów w sprawie prowadzenia przez właściciela budynku produkcji w budynku dowodzi w wydawanych decyzjach, iż produkcja nie mam miejsca, natomiast w międzyczasie właściciel wystąpił do organu gminy o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu zakładu prażenia słonecznika; Ponadto skarżący podał, iż właściciel uzyskał decyzję sanepidu o zatwierdzeniu pod adresem: [...] zakładu produkcyjnego prażenia słonecznika informując o wykonaniu wszelkich niezbędnych instalacji dla prowadzenia działalności w tej postaci; – pod okiem PINB właściciel budynku w toku postępowania wykonywał kolejne roboty budowlane pozwalające doprowadzić całość prac do końca - m.in. zdemontowano instalację do suszenia słonecznika, natomiast uniemożliwienie skarżącemu przez inwestora uczestniczenia w przeprowadzanych inspekcjach, z milczącą akceptacją organu prowadzącego postępowanie, miało na celu wyeliminowanie możliwości stwierdzenia przez skarżącego zakresu i skali przeprowadzonych zmian w budynku oraz stanu ich zaawansowania. Skarżący podkreślił, że nawet ocena techniczna z dnia [...] lutego 2009r. stwierdza, iż właściciel wykonał część robót wykończeniowych nie zaś ogół prac budowlanych; Skarżący wniósł ponadto o wyjaśnienie między innymi: – czy przebudowa wewnętrznej instalacji elektrycznej nie wymaga wykonania projektu budowlanego, – dlaczego pomimo stwierdzenia, iż przebudowę wykonano, nie zobowiązano właściciela do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, – czy budowa stóp fundamentowych nie wymaga w celu ich zalegalizowania przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, – dlaczego nie wyjaśniono w postępowaniu jaki cel miało wykonanie wejścia na strop, i czy poddasze pełni obecnie funkcję użytkową bez wymaganych pozwoleń, – dlaczego właściciel budynku pomimo braku pozwoleń na zmianę jego funkcji użytkowej rejestruje w nim działalność produkcyjną, a organ nadzoru przechodzi obok tego faktu bez zainteresowania. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż w dalszym ciągu nie wyraża zgody na zamontowanie luksferów w ścianie zewnętrznej w odległości bliższej niż wymagana, a swoją zgodę na usytuowanie ściany w odległości bliższej niż 3,0 m udzielił byłemu właścicielowi pod pewnymi warunkami nie zastrzegając, iż przenosi oświadczenie woli na każdego następcę prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, jak zasadnie zarzuca skarżący, są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.: Dz.U z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., zwanej dalej: K.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż prowadzone z urzędu postępowanie administracyjne organów nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych w budynku położonym w [...], na działce ewidencyjnej nr [...], a zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzone było w trybie przepisów art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.). Powyższe przepisy regulują tryb postępowania w sytuacji stwierdzenia samowolnego wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, wymagających uprzedniego zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 ww. ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Można w nim nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. (art. 51 ust. 2 – 4) W myśl przepisu art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei w przypadku nałożenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie tego obowiązku organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. (art. 51 ust. 3 - 5 Prawa budowlanego). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. Po myśli art. 51 ust. 7 ww. ustawy. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż na skutek pisma F.G. z [...] grudnia 2008 r., który zgłosił fakt wykonania licznych robót budowlanych oraz zmiany przeznaczenia i sposobu użytkowania budynku (przekształcenie budynku magazynowego w zakład produkcyjny w ruchu ciągłym), posadowionego na nieruchomości sąsiadującej z jego nieruchomością, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie "w sprawie wykonanych robót budowlanych na działce o nr ewid. [...]". W trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] stycznia 2009 r. Inspektor stwierdził, iż "w byłym budynku warsztatowym inwestor wykonał następujące roboty: - wykonał ścianę grubości jednej cegły na długości około 14 m i wysokości około 4,80 m, - w ścianie północnej wykuł cztery otwory o wymiarach około 140 x120 cm i zabudował je luksferami, - rozebrał fragment stropu drewnianego o wym. około 3 x 4 m i osadził schody metalowe na piętro (istniejące), - przebudował część instalacji elektrycznej, - zlikwidował dwa kanały najazdowe wewnątrz budynku, - wykonał roboty wykończeniowe jak układanie glazury, malowanie ścian i sufitów oraz posadzek, - przy szczycie przy ścianie szczytowej wschodniej wykonano 8 stóp o wym. około 40 x 40 cm, - rozebrał ścianki działowe likwidując dwa sanitariaty, - inwestor ma ciąg technologiczny do prażenia słonecznika jak również zapasy słonecznika surowego i prażonego, obok maszyny produkcyjnej ustawionych jest 14 butli na gaz o wadze 33 kg każda. Inwestor nie okazał pozwolenia ani zgłoszenia robót budowlanych, jedynie decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] o warunkach zabudowy obejmującą zmianę sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na zakład prażenia słonecznika. Inwestor J.W. oświadczył, że nie była prowadzona żadna produkcja prażenia słonecznika, jedynie sprawdzenie sprawności maszyny przez producenta. Inwestor uważał, że uzyskana decyzja o warunkach zabudowy była wystarczająca do wykonania powyższych robót – prac przygotowawczych do uruchomienia produkcji. Stwierdził, że wszelkie roboty zostały zakończone. Nadto w protokole odnotowano, iż poinformowano J.W. o zakazie prowadzenia dalszych ewentualnych robót oraz zakazie prowadzenia działalności polegającej na prażeniu słonecznika. W trakcie oględzin F.G. (pomimo uniemożliwienia mu wejścia do budynku) oświadczył do protokołu, że od połowy grudnia do dnia poprzedzającego inspekcję trwała intensywna produkcja, w hali pracowało około 5 osób. Wskazał on jako świadków sąsiadów oraz kilkukrotnie wzywaną Straż Miejska. Wniósł także o uwzględnienie faktu wypuszczania odoru przez trzy wentylatory w kierunku jego posesji oraz przeprowadzenia prac przed dniem inspekcji - np. usunięcia pracującego kompresora. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. F.G. poinformował PINB, że w spornym budynku nadal prowadzona jest działalność produkcyjna, we wskazanych dniach pracowały wszystkie urządzenia tj. kompresory, maszyny na hali, wentylatory oraz wydostawał się odór z prowizorycznej rury aluminiowej (komin), dla potwierdzenia był Policja, Straż Miejska oraz sąsiedzi. W dniu [...] marca 2009 r. organ dokonał ponownych oględzin na działce nr [...] (w sprawie potwierdzenia prowadzenia działalności produkcyjnej w budynku), w trakcie których nie stwierdził prowadzenia produkcji lecz stwierdził, że od czasu poprzedniej inspekcji usunięto butle z gazem propan oraz osadzono silnik w rurze do odprowadzania ciepłego powietrza w ścianie szczytowej budynku w odległości od działki p. G. około 6m – wylot skierowany w kierunku wschodnim. J.W. nie wyraził zgody na wejście do budynku F.G.. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. skarżący kolejny raz poinformował PINB, że w spornym budynku od rana do wieczora pracują maszyny, linia produkcyjna i pracują ludzie, jedynie w dniach inspekcji nastepowała przerwa w produkcji. Organ przeprowadził jeszcze kilkukrotnie inspekcje w celu ustalenia czy w obiekcie prowadzona jest działalność produkcyjna. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na współwłaścicieli budynku – J.W. i J.B. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku warsztatowym w miejscowości [...] do stanu zgodnego z prawem na podstawie dostarczonej dnia [...] lutego 2009 r. – dokumentacji budowlanej Pt.: Ocena Techniczna w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul [...] usytuowanego na działce o nr. ewid. [...], opracowanej przez mgr. L.M. (uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności kontr. Bud w zakresie pełnym) oraz na podstawie ocen przeprowadzonych podczas oględzin przez PINB. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił obszernie przebieg postępowania w sprawie i treść zgromadzonych dowodów, oświadczeń stron, niestety nie przeprowadził wystarczającej własnej oceny zgromadzonych dowodów w szczególności nie ustalił rzetelnie i jednoznacznie zakresu samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych i prawnej kwalifikacji robót ustalonych jako wykonane. W jednym miejscu uzasadnienia (str. 2) organ uznał, że roboty budowlane wymagały zgłoszenia bez uzasadnienia faktycznego i prawnego tego stwierdzenia. W innym miejscu (str. 4) w świetle złożonych dokumentów i oświadczeń organ stwierdził, że "wykonana przebudowa w całym jej zakresie, spełnia wymagania przepisów techniczno-budowlanych". W rozpoznawanej sprawie nie budzi watpliwości, iż inwestorzy (współwłaściciele działki nr [...]) przed rozpoczęciem robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości (w 2008 r.), mających na celu zmianę uprzedniego sposobu użytkowania i dostosowanie tego obiektu dla potrzeb planowanej działalności produkcyjnej – zakładu prażenia słonecznika, nie dokonali zgłoszenia planowanych robót budowlanych ani też nie uzyskali pozwolenia na budowę. Powyższe wynika pośrednio z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności: - treści decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którą zgodnie z wnioskiem z października 2008 r. ustalono na rzecz J.W. i J.B. wspólników s.c. M warunki zabudowy dla inwestycji na działce o nr ewid. [...], polegające na zmianie sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na zakład prażenia słonecznika, - oświadczenia J.W. w trakcie oględzin w dniu [...] stycznia 2009 r. - decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o zatwierdzeniu zakładu prażenia słonecznika w [...] należącego do inwestorów w zakresie spełnienia wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w produkcji oraz zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej artykułów spożywczych, wydanej na wniosek J.w. z [...] lutego 2009 r. o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli (vide opis stanu obiektu i zakresu planowanej produkcji), - uzasadnienia decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2009r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na zakład prażenia słonecznika", z powodu zrealizowania inwestycji tj. przeprowadzenia prac budowlanych zmieniających dotychczasową funkcję budynku na zakład produkcyjny wraz z zainstalowaniem linii technologicznej do prowadzenia planowanej działalności. Należy w tym miejscu zauważyć, że organ nadzoru budowlanego w toku postępowania wyjaśniającego nie ustalił, w sposób odpowiadający wskazanym wyżej przepisom okoliczności mających decydujące znaczenie i spornych w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy nie wynika, aby organ administracji analizował kwestię zarówno funkcji, jak i sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego na podstawie dokumentów pierwotnie określających te cechy i charakterystyczne parametry techniczne obiektu budowlanego – dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej w rozumieniu art. 3 pkt 13 i 14 Prawa budowlanego. Pomimo zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości i informacji wynikającej np. z pisma Burmistrza z dnia [...] września 2009 r. nie dokonano analizy i oceny dokumentów, na podstawie których budynek został wzniesiony (wybudowany) w szczególności decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym. Nie ustalono również, czy po wybudowaniu budynku były wydawane decyzje zmieniające pierwotne parametry lub sposób użytkowania budynku. Nadto nie dokonano w jakimkolwiek zakresie porównania i analizy stanu budynku wraz z instalacjami i innymi urządzeniami – jego parametrów użytkowych, technicznych, przyjętych w projekcie budowlanym (sprzed rozpoczętych samowolnie robót budowlanych przez obecnych właścicieli) ze stanem aktualnym. Nadto stwierdzić należy, że organ l instancji podczas oględzin nie sporządził szkicu sytuacyjnego. Powyższe ma znaczenie dla ustalenia rzeczywistego (a nie jedynie wskazanego w oświadczeniu inwestora) zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych, co stanowić winno kwestię wstępną w rozpatrywanej sprawie i poprzedzać następczą kwalifikację prawną dokonywanych robót budowlanych oraz ocenę możliwości zastosowania trybu legalizacji samowoli budowlanej. Pomimo stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa procesowego, polegającego na braku analizy zatwierdzonego projektu budowlanego i innych dokumentów związanych z jego procesem inwestycyjnym, a także zaniechaniu przez organy nadzoru budowlanego dokonania kwalifikacji prawnej stwierdzonych robót budowlanych, w ocenie Sądu, na obecnym etapie postępowania zachodzi możliwość, a nawet konieczność, oceny czy postępowanie legalizacyjne samowolnie wykonanych przez inwestorów robót budowlanych winno toczyć się w trybie przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, aczkolwiek oceniany przez Sąd jako niekompletny, dawał jednak podstawy do przyjęcia, że doszło do wykonywania robót budowlanych, innych niż budowa. Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy określają przypadki, w których budowa bądź rozbiórka, wbrew wyrażonej w art. 28 ustawy zasadzie - pozwolenia na budowę jednak nie wymaga (art. 29 i 31), sytuacje, w których w myśl art. 30 roboty budowlane - wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę wymagają jednak zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi oraz sytuacje określone art. 29a ustawy, kiedy to budowa wymaga albo zgłoszenia albo sporządzenia planu sytuacyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, iż budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 ustawy pozwolenia na budowę nie wymagają co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu wskazane przez inwestora i przyjęte przez organ pierwszej instancji jako wykonane roboty budowlane, organ winien ocenić i zakwalifikować jako objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, lub w ogóle nie podlegające reglamentacji. Podkreślenia wymaga, iż w myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy, przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy). Z powyższego wynika, że budową w rozumieniu prawa budowlanego nie jest ani przebudowa obiektu budowlanego, ani też jego remont. Stosownie do treści art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Remontem zaś (art. 3 pkt 8) jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nadto wskazać przyjdzie, iż przyłącza i urządzenia instalacyjne są urządzeniami budowlanymi (art. 3 pkt 9), które wraz z budynkiem stanowią obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. a). W kontekście powyższych przepisów roboty budowlane wskazane dotychczas przez inwestora, a przeprowadzone w ocenie Sądu potwierdzonej oświadczeniem inwestora na rozprawie oraz dokumentami sprawy - w celu zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania nabytego obiektu budowlanego na zakład produkcyjny prażenia słonecznika, nie mogą być uznane z pewnością za budowę, ani tez za remont w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 8 Prawa budowlanego. Roboty budowlane polegające między innymi na: wykuciu w ścianie północnej czterech otworów o wymiarach około 140 x120 cm i zabudowaniu ich luksferami, rozebraniu fragmentu stropu drewnianego o wym. około 3 x 4 m i osadzeniu schodów metalowych na piętro, "zlikwidowaniu" dwóch kanałów najazdowych, przebudowie części instalacji elektrycznej, ale z pewnością również infrastruktury wodno-kanalizacyjnej (skoro zlikwidowano sanitariaty i dokonano zmian w celu zapewnienia warunków higieniczno-sanitarnych dla potrzeb uruchomienia produkcji spożywczej), wykonaniu 8 stóp przy szczycie przy ścianie szczytowej o wym. około 40 x 40 cm, wykonanie lub przebudowa instalacji wentylacyjnej, urządzeń technicznych (ciągu technologicznego) służących prażeniu słonecznika (w tym widocznych na zdjęciach w aktach sprawy, aczkolwiek nieustalonych przez organ butli gazowych), w ocenie Sądu należało zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego posadowionego na nieruchomości dz. ewid. nr [...], w rozumieniu art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego. Bez wątpienia bowiem w wyniku ww. inwestycji nastąpiła zmiana zarówno parametrów użytkowych, jak i technicznych obiektu budowlanego. Wobec braku wymaganego pozwolenia na budowę, powyższe uzasadniało zatem prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z ewentualnym odstępstwem od wstrzymania wykonywanych robót, w sytuacji określonej w art. 51 ust. 7 ustawy. Nadto jak słusznie zarzuca skarżący ten zakres robót wskazuje, iż nie są one kompletne, a co najmniej wymagają dalszych precyzyjnych wyjaśnień w zakresie kwestionowanym w skardze (str. 2), Skoro w konsekwencji podjętych przez inwestorów robót nastąpić miała całkowita zmiana funkcji obiektu i pomieszczeń, w których roboty prowadzono, a nawet doszło do uruchomienia bądź rozruchu (nawet próbnego) linii produkcyjnej, to niewątpliwie stanowi to zmianę parametrów użytkowych budynku jako obiektu budowlanego. Cała inwestycja stanowiła zatem przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego i roboty budowlane wykonywane przy niej wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy. W sytuacji gdy inwestorzy nie posiadali takiego pozwolenia, to od momentu ujawnienia tego faktu przez organem nadzoru budowlanego, cała inwestycja winna znaleźć się pod szczególną kontrolą i nadzorem tego organu. Przedmiotem postępowania legalizacyjnego winna zostać zatem objęta całość robót budowlanych podjętych i realizowanych przez inwestora samowolnie, co wymagało w pierwszej kolejności ich szczegółowego zinwentaryzowania i udokumentowania, a także wstrzymania wykonania gdy inwestycja nie została jeszcze zakończona, nawet gdy zasadnicze prace zostały wykonane. Podkreślenia wymaga, iż wbrew stanowisku, które zdaje się formułować w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB, zmiana pierwotnego charakteru zamierzenia inwestycyjnego w trakcie jego realizacji (zwłaszcza na etapie, kiedy zasadnicza część robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego została wykonana) nie niweczy skutków i konsekwencji prawnych dokonanych wcześniej samowolnie robót budowlanych. Analiza treści decyzji PINB z dnia [...] października 2009 r. wskazuje także, iż swoje przekonanie o zakończeniu (wykonaniu) przez inwestorów samowolnie prowadzonych robót budowlanych organ oparł jedynie na oświadczeniu J.W. podczas oględzin w dniu [...] stycznia 2009 r. i w żaden sposób nie zweryfikował go w oparciu o inne dowody, w tym twierdzenia skarżącego i własne spostrzeżenia poczynione w trakcie oględzin w dniu [...] marca 2009 r., które odbiegają od stanu z dnia [...] stycznia 2009 r. Decyzje organów obydwu instancji nie zawierają uzasadnienia prawnego odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 579-580). W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga zatem od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W orzecznictwie podkreśla się również, że każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. (wyr. NSA z dnia 20.05.1998, sygn. akt IV SA 2058/97). W wyroku z dnia 4 maja 1982 r. (I SA 95/82, ONSA 1982 , nr 1, poz.41) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). W kontekście powyższych rozważań podkreślenia wymaga, iż analiza treści zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. prowadzi do wniosku że organ odwoławczy w przedmiotowym postępowaniu z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie w jej całokształcie, lecz ograniczył się do dokonania oceny decyzji organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji brak jest wskazania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, brak jest również właściwego uzasadnienia prawnego. Organ odwoławczy nie wskazał ustalonego przez siebie stanu faktycznego istotnego dla przedmiotu postępowania tj. zakresu i oceny prawnej przeprowadzonych przez inwestorów robót budowlanych. WINB nie ustalił, czy przeprowadzone roboty wymagały zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę, nie dokonał oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w tym rzetelności, prawidłowości, kompletności i zgodności z innymi dowodami przedstawionych przez inwestorów ocen technicznych. Nadto podkreślenia wymaga, iż na niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i dowolność dokonywanych przez organ odwoławczy ustaleń wskazują także istotne sprzeczności i nieścisłości w treści nader lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tym zakresie wskazać należy, że skarżący od chwili wszczęcia postępowania konsekwentnie kwestionuje ustalenie organu pierwszej instancji, co do przeznaczenia spornego budynku przed rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestorów. Zdaniem skarżącego budynek miał funkcję "magazynowo-składową z częścią socjalną" i został przebudowany na zakład produkcyjny i w takim charakterze jest użytkowany, PINB przyjął, iż jest to "były budynek warsztatowy". WINB na wstępie swych rozważań podniósł, że postępowanie zakończone decyzja PINB nr [...] z dnia [...] października 2009 r. nie dotyczyło jak sugeruje strona skarżąca zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na budynek produkcyjny. O zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi bowiem przystąpienie do użytkowania obiektu w zmieniony sposób (odmienny od dotychczasowej funkcji). W ocenie WINB z dokumentów sprawy wynika, że przedmiotowy budynek nie jest użytkowany w odmienny niż pierwotnie ustanowiony sposób (jako budynek magazynowy), co powoduje że nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, na którym położony jest budynek. Natomiast przedmiotem postępowania PINB, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, było doprowadzenie do zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych w budynku warsztatowym położonym przy ul. [...]. WINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych w byłym budynku warsztatowym w świetle zebranych dowodów nie występuje konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Organ zamiennie posługuje się zatem pojęciami "warsztatowy", "magazynowy" dla określenia funkcji przedmiotowego budynku, nie wskazując dowodów na jakich oparł własną ocenę przeznaczenia i sposobu wykorzystywania budynku i w jakich okresach. Po wtóre sprzeczne i niejednoznaczne są również stwierdzenia na str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy "podzielił treść sentencji oraz przyjęcie przez PINB art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej decyzji nr [...] kończącej postępowanie, bowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, które w sprawie wystąpiły, przy czym nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych. W następnym zdaniu jednak WINB stwierdził, iż: "przesłanka jaką kierował się organ I Instancji przy rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, została wyjaśniona przez PINB w uzasadnieniu decyzji w sposób wystarczający." Przesłanki tej organ nie sprecyzował, a nadto należy wskazać, iż zgodnie z powyższym przepisem organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z analizy treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, iżby organ ten nie tylko oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ani nawet rozważał przesłanki jego zastosowania. Ponadto mimo, iż organ odwoławczy nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do stwierdzenia organu pierwszej instancji o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów samowolnie, nie dokonał też własnej analizy ani ustalenia tej okoliczności , co warunkowało możliwość rozstrzygnięcia w oparciu przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z pominięciem wstrzymania robót budowlanych. WINB podkreślił jednocześnie, że "ewentualna kontynuacja przebudowy budynku w celu jej dokończenia" może nastąpić dopiero po uzyskaniu stosownej zgody właściwego organu. To stwierdzenie wskazuje, iż organ odwoławczy odmiennie os organu pierwszej instancji uznał, że roboty budowlane przy przebudowie spornego budynku nie zostały zakończone (wykonane). Powyższa okoliczność ma istotny wpływ na tryb postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na obecnym etapie postępowania, jako co najmniej przedwczesny należy ocenić stanowczy pogląd organów nadzoru budowlanego, co do braku podstaw nałożenia na współwłaścicieli spornego budynku obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Tym bardziej, iż ocena zgodności z prawem wykonanych w warunkach samowoli robót budowlanych nie może być ograniczona jedynie do stwierdzenia, iż ich wykonawstwo odpowiada normom i zasadom sztuki budowlanej oraz warunkom technicznym. Ocenie organu podlega zgodność robót budowlanych także z innymi przepisami prawa, w szczególności w zakresie zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa i higieny pracy oraz poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5, art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) Organy orzekające w sprawie nie dokonały także wyczerpującego zgromadzenia materiałów dowodowych, a nadto nawet ocena zgromadzonych dowodów, została przeprowadzona z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oględziny, oświadczenia stron (art. 75). Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że maja one znaczenie dla sprawy (art. 78 K.p.a.). Odmowa przeprowadzenia dowodu na żądanie strony winna przybrać procesowa formę postanowienia. Gwarancją czynnego udziału strony w postępowaniu jest między innymi obowiązek zawiadomienia o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu, ale także zapewnienie przez organ możliwości rzeczywistego brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień (art. 79 K.p.a.). Organ administracji obowiązany jest w pierwszej kolejności wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W ocenie Sądu przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w spawie robót budowlanych na działce nr ewid. [...], naruszało powyższe normy, w tym zakresie zatem zarzut skargi jest uzasadniony. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż od daty wszczęcia postępowania PINB traktował F.G. jako stronę tego postępowania, aczkolwiek brak w aktach dowodów umożliwiających ustalenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przymiot strony należy oceniać zgodnie z art. 28 K.p.a., zatem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zatem winien uwzględnić zakres robót budowlanych i związanych z tym oddziaływań na nieruchomości sąsiednie oceniając interes prawny innych osób niż właściciele nieruchomości na której dokonano robót i inwestorzy, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich (ustaleni na podstawie dokumentów urzędowych). W niniejszej sprawie z uwagi na roboty polegające na przebudowie obiektu budowlanego – budynku wraz z infrastrukturą techniczną dla celów produkcji, które doprowadziły do emisji hałasu, gazów, lub natężenia oddziaływania na nieruchomość stanowiącą własność (współwłasność) skarżącego należy upatrywać jego interesu prawnego w przepisach prawa materialnego regulującego powyższe zagadnienia, w tym w zakresie ochrony środowiska, oraz obowiązku wykorzystywania obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zważyć przyjdzie, że uprawnienia skarżącego jako strony postępowania zostały naruszone, a zgłaszane przez niego wnioski ignorowane. Jako strona postępowania miał on prawo uczestniczyć w przeprowadzanych przez organ oględzinach, a organ tego nie zapewnił. Dowód przeprowadzony z pominięciem udziału strony, która domagała się udziału nie może stanowić podstawy dla wiążącego ustalenia przez organ okoliczności. Zwłaszcza w sytuacji gdy organ pomimo niedopuszczenia skarżącego do udziału w oględzinach, które z uwagi na przedmiot sprawy miały zasadnicze znaczenie, sam również nie dołożył należytej staranności przy wykonaniu tej czynności co najmniej w taki sposób, aby strona mogła na podstawie innych środków dowodowych dokonać weryfikacji twierdzeń inwestora. Niezrozumiały jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak sporządzenia w trakcie kolejnych oględzin bez udziału skarżącego – dokumentacji fotograficznej, szkiców sytuacyjnych, itp. Nie rozpoznano ponadto wniosków dowodowych skarżącego w zakresie przesłuchania w charakterze świadków mieszkańców pobliskich domów, na okoliczność prowadzenia w spornym obiekcie produkcji i emitowania hałasu, odoru. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż ocenie organu prowadzącego postępowanie podlega cały materiał dowodowy, w tym opinie i oceny sporządzone przez osoby dysponujące uprawnieniami zawodowymi do ich sporządzenia, które to dokumenty nie są dla organu wiążące. W tym kontekście w sytuacji gdy organ opiera swe ustalenia głównie na dowodach – ocenach technicznych wykonanych robót budowlanych przedłożonych przez stronę, zobowiązany jest do ich oceny nie tylko pod względem formalnym tj. sporządzenia przez osoby dysponujące właściwymi uprawnieniami, lecz także pod kontem ich rzetelności, kompleksowości, wiarygodności i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Aby taka ocena organu była możliwa przedłożona mu "ocena techniczna", "opinia" musi wskazywać stan faktyczny, który obejmuje, konkretne przepisy prawa stanowiące podstawę dokonywanej oceny oraz uzasadnienie przyjętych wniosków. W ocenie Sądu powyższych wymogów nie spełniają przyjęte przez organy za przedmiot rozstrzygnięcia oceny techniczne z dnia [...] lutego 2009 r. - w zakresie wykonanych robót budowlanych sporządzona przez mgr inż. L.M. (uprawnienia budowlane nr [...]) oraz w zakresie wykonanych instalacji elektrycznych sporządzona przez inż. G.B. (uprawnienia budowlane nr [...]). Podkreślenia wymaga, iż treść uzasadnień decyzji organów uzasadnia stwierdzenie, iż organy nie poddały tych dokumentów własnej ocenie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 K.p.a. Przykładowo należy wskazać, iż ocena techniczna w zakresie wykonanych instalacji elektrycznych, w istocie nie pozwala na ocenę zakresu wykonanych prac, nie wskazuje stanu wyjściowego, nie zawiera szkiców sytuacyjnych, odwołuje się natomiast do zgodności z "projektem budowlanym z października 2008 r. opracowanym przez Biuro Projektów s.c.". Projektu takiego brak jest w aktach sprawy. Organy nadzoru budowlanego nie tylko nie zweryfikowały jego treści, lecz nie ustaliły charakteru tego dokumentu, w szczególności czy mógł on, zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowić podstawę robót budowlanych w zakresie instalacji elektrycznej przedmiotowego budynku. Powyższe prowadzi do konstatacji, że podstawą rozstrzygnięcia było dokonanie ustaleń tylko na podstawie części przeprowadzonych dowodów, z pominięciem niektórych z nich, co uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, iż brak jest podstawy prawnej do konstruowania sentencji rozstrzygnięcia organu administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej na odniesieniu się do jednego z konkretnych dowodów - dokumentów prywatnych wraz z przywołaniem autora danej opinii technicznej. Organ nadzoru budowlanego winien samodzielnie dokonać ustalenia stanu faktycznego – w tym zakresu wykonywanych w warunkach samowoli robót budowlanych i oceny ogółu zgromadzonych dowodów, rozstrzygając na tej podstawie o konkretnym prawie lub obowiązku obywatela. W myśl przepisu art. 107 K.p.a. rozstrzygniecie decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienie faktyczne i prawne są odrębnymi elementami. Zgodnie z § 3 art. 107 K.p.a. to w uzasadnieniu faktycznym decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niedopuszczalne było zatem sformułowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sentencji decyzji kończącej postępowanie prowadzone w sprawie wykonywanych samowolnie robót budowlanych w taki sposób, który sugeruje, iż stwierdzony brak konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ogranicza się jedynie do treści dostarczonej dokumentacji budowlanej, ze wskazaniem konkretnej oceny technicznej, jej autora i jego uprawnień. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien uwzględniają powyższe wskazania, ustalić krąg stron postępowania, uzupełnić postępowanie dowodowe z zagwarantowaniem praw stronom, w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zakresu i stanu robót budowlanych i zasadnych wątpliwości zgłaszanych w odwołaniu i skardze. Następnie organ przeprowadzi wszechstronną ocenę całości zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie podejmie dalsze czynności lub stosownie do okoliczności sprawy wyda orzeczenie w celu zakończenia postępowania legalizacyjnego wykonywanych samowolnie robót budowlanych. Orzeczenie to winno być uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, Sąd częściowo podziela stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowe postępowanie co do istoty dotyczy możliwości zalegalizowania robót budowlanych, aczkolwiek wbrew opinii organu postępowanie nie toczy się "w celu doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych". Na obecnym etapie postępowania nie zostały jeszcze ustalone okoliczności pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, w jaki sposób to postępowanie winno być zakończone. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący kwestionował jednakże nie tylko sam fakt przeprowadzenia bez wymaganych decyzji robót budowlanych w obiekcie posadowionym na nieruchomości sąsiadującej z jego nieruchomością, lecz przede wszystkim fakt, iż roboty te prowadzone były w celu zmiany uprzedniego przeznaczenia tego obiektu i sposobu jego użytkowania. Co szczególnie istotne dokonana przebudowa i zmiana sposobu użytkowania w ocenie skarżącego w istotny sposób narusza jego interes prawny bowiem negatywnie oddziałuje na nieruchomość zamieszkiwaną przez jego rodzinę. O ile zatem organ nadzoru budowlanego, w związku z licznymi wnioskami skarżącego, prowadzi odrębne postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, to zasadne byłoby ograniczenie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jedynie do kwestii wykonanych robót budowlanych. Wobec powyższego w kontekście materiałów dowodowych niniejszej sprawy i treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji zupełnie dowolne i niezrozumiałe jest jednoznaczne stwierdzenie WINB, że przedmiotowy budynek nie jest użytkowany w odmienny sposób niż pierwotnie ustanowiony (jako budynek magazynowy), co powoduje, że nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. Wobec takiego stanowiska organu podkreślenia wymaga, iż kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozstrzygać należy obecnie w trybie przepisów art. 71-71a Prawa budowlanego. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2). Zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w którym między innymi trzeba określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w zależności od potrzeb pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami (ust. 2). Przy czym, zgodnie z art. 71 ust. 6 ww. ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku robót objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia o którym mowa w ust. 2 stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7). Po myśli bowiem art. 71a Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (a więc w warunkach samowoli), właściwy organ – organ nadzoru budowlanego winien obligatoryjnie bez zbędnej zwłoki wszcząć procedurę legalizacyjną, określoną w tym przepisie. W sytuacji zatem, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przeprowadzono roboty budowlane, które doprowadziły lub prowadzą do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 dokonanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych, winien wszcząć postępowanie administracyjne na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego. Wobec dokonanych już w przedmiotowej sprawie ustaleń, treści zgromadzonych dokumentów oraz twierdzeń i żądań strony organ nie może zatem pominąć przy rozpoznawaniu sprawy koniczności rozważenia i ewentualnego zastosowania właściwego trybu postępowania legalizacyjnego wobec inwestorów, bowiem nawet zgromadzone dotychczas dowody wskazują, iż pomimo braku wymaganego pozwolenia na budowę, wykonywali oni roboty budowlane – przebudowę obiektu spełniającego uprzednio funkcję odmienną od zamierzonej produkcyjnej. Zainstalowanie ciągu produkcyjnego i rozruch urządzeń produkcyjnych (niezależnie od celu jakiemu służył) w obiekcie, który pełnił poprzednio funkcję magazynową, należy oceniać jako dokonanie zmiany sposobu użytkowania. Należy ustalić pełen zakres przeprowadzonych robót, zgromadzić dowody w postaci dokumentów urzędowych – decyzji organów właściwych w sprawach sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy, do których inwestorzy zwracali się o uzgodnienia dokonywanej inwestycji – przebudowy, a także wnioski inwestorów w tych sprawach. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę i dokumentacji powykonawczej, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzone wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego skutkowały bowiem koniecznością wyeliminowania wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej z obrotu prawnego. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów sądowych, w wysokości 500 zł