II SA/Go 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2017 r. nr XXIV/171/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 roku I. stwierdza nieważność § 9 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Miejska w dniu 30 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXIV/171/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 roku. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 30 marca 2017 r., poz. 856. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w części dotyczącej § 8 pkt 2 i § 9. Zaskarżonym przepisom uchwały zarzucił naruszenie: – art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 8 pkt 2 programu regulacji dotyczącej prowadzenia rejestru dla zwłok zwierząt bezdomnych z terenie gminy - co wykracza poza upoważnienie ustawowe; – nie wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez stwierdzenie w § 9 uchwały, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone są w budżecie Gminy i wynoszą w 2017 roku 27. 000, 00 zł., bez określenia sposobu wydatkowania tych środków. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezpodstawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017. 1369, dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 roku, która została podjęta na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856, dalej jako u.o.z.). Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ( ust. 2 ). Podkreślić należy, iż katalog spraw - to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy, o którym mowa w art. 11a ust. 2 u.o.z., aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program, elementy fakultatywne programu. Ustawodawca pozostawił także prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. aspektów związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Mianowicie art. 11a ust. 2 u.o.z. stanowi iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienionym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty. Ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 u.o.z.). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 u.o.z.), a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust. 2, między innymi regulacja co do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Mając na uwadze powyższe za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący braku wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez stwierdzenie w § 9 uchwały, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone są w budżecie Gminy i wynoszą w 2017 roku 27.000,00 zł, bez określenia sposobu wydatkowania tych środków. W Programie - w aspekcie wykonania upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada Miejska ograniczyła się wyłącznie do wskazania w załączniku do tego Programu, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2017 r. kwotę 27 tysięcy złotych. Art. 11a ust. 5 u.o.z. wymaga wskazania w Programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania "sposobu ich wydatkowania". Przez "sposób wydatkowania" środków rozumieć należy nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. W zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale pominięto kwestię sposobu ich wykorzystania przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu. To oznacza, że zasadnie Prokurator ocenił, iż uchwalając Program Rada Miejska nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia prawa poprzez zawarcie w § 8 pkt 2 programu regulacji dotyczącej prowadzenia "rejestru dla zwłok zwierząt bezdomnych". Zawarte w § 11a ust. 2 u.o.z. sformułowanie "w szczególności", które świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - nie uprawnia do stwierdzenia, że § 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (ustawa z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), stwierdzono: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy (...)" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu) Podkreślić trzeba, że Prokurator nie zakwestionował w istocie, że zaskarżona przez niego uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy, brak jest natomiast w jego ocenie podstaw do ujęcia w Programie ww. regulacji. Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną, należało w zakresie powyższego zarzutu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić – punkt II sentencji.