II SA/Go 762/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M.J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako k.p.a.), Burmistrz odmówił przyznania M.J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – matką S.J. W jej uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r. M.J. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdza, że S.J. legitymuje się od dnia [...] lutego 2007 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Do wniosku załączono również akt zgonu małżonka S.J., oświadczenie wnioskodawcy oraz oświadczenia sióstr wnioskodawcy – A.S. i M. B-J. o niemożności sprawowania opieki nad mamą. W ocenie organu I instancji z ustaleń poczynionych podczas wywiadu środowiskowego wynika, że M.J. mieszka z matką i sprawuje nad nią opiekę całodobowo. S.J. wymaga pomocy i opieki przy codziennych czynnościach takich jak ubieranie, mycie, podawanie leków, karmienie oraz zmiana pampersów. S.J. porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego, ma niedowład nóg oraz zaćmę, jest osobą niedowidzącą. Z oceny pracownika socjalnego wynika nadto, że M.J. opiekę nad matką sprawuje prawidłowo. Odmawiając przyznania świadczenia organ stwierdził, że nie neguje sprawowania przez wnioskującego opieki nad niepełnosprawną matką, zgodnie z przesłankami ustawy. Jednak zdaniem organu na przeszkodzie uwzględnienia wniosku stoi treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. ponieważ niepełnosprawność matki wnioskodawcy powstała po 25. roku jej życia. Zdaniem organu I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydany w sprawie K 38/13 nie zmienił stanu prawnego, bowiem sam Trybunał w analizowanym wyroku wskazał, że wykonanie tego wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. 2. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, wniesionego w terminie, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], wydaną, m. in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu Kolegium w pełni podzieliło ustalenia organu I instancji dotyczące stanu faktycznego w sprawie. Wyraziło jednak odmienny pogląd co do zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., kwestionując przede wszystkim pogląd organu I instancji dotyczący skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Kolegium wskazało, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym stwierdza się zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Dlatego przy ocenie tego, czy wnioskujący spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. znajduje zastosowanie z wyłączenie tej jego części, która została uznana za niekonstytucyjną. Tym samym w niniejszej sprawie uzyskanie przez matkę skarżącego orzeczenia o niepełnosprawności po 25. roku jej życia nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia. Wskazano, że ta ocena prawna wiąże organ I instancji, który zdaniem Kolegium naruszył wskazany przepis, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. 3. Sprzeciw od tej decyzji złożył w terminie M.J. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie mu przez sąd wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W jego uzasadnieniu wskazał, że postępowanie Kolegium prowadzi do przewlekłości sprawy i godzi w jego prawa jako opiekuna osoby niepełnosprawnej. 4. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a. 6. Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. 7. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle powyższego przepisu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, CBOSA). Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy albo zastosował błędnie przepis materialnoprawny, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna (czyli kwalifikacja materialnoprawna) zebranego w danej sprawie materiału dowodowego. 8. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, przyjmując inną kwalifikację materialnoprawną art. 17 ust. 1b u.ś.r., bo uwzględniającą skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w zakresie oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, której należy dokonywać z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium. Jest to jedyny powód uchylenia decyzji Burmistrza. Jak przyjęły bowiem oba organy stan faktyczny sprawy jest jasny i nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący spełnia pozostałe wymogi przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Uchylenie decyzji organu I instancji nie wynikało zatem z potrzeby przeprowadzenia jakiekolwiek postępowania wyjaśniającego, nie mówiąc już o postępowaniu w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). To zaś nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej, w takiej bowiem sytuacji Kolegium powinno orzec merytorycznie w sprawie, przyznając stronie świadczenie. 9. W związku z powyższym sprzeciw jest w pełnym zakresie zasadny i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. W odniesieniu do wniosku skarżącego brak jest podstawy prawnej do tego, by uwzględnić wniosek o wydanie przez sąd orzeczenia przyznającego mu świadczenia. Kompetencja sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę w tym trybie jest bowiem wyłącznie kontrolna (kasacyjna) i nie może on załatwiać merytorycznie spraw z zakresu należącego do właściwości administracji. Kompetencję tę ma natomiast Kolegium. Ponieważ niniejszy sąd orzeka w granicach sprzeciwu, tylko na marginesie można wskazać, że przedstawiony pogląd Kolegium, co do oceny skutków wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., jest prawidłowy i znajduje oparcie w jednolitym aktualnie stanowisku sądów administracyjnych. Natomiast stanowisko Burmistrza jest całkowicie błędne.