II SA/Go 763/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Warunki zabudowy Oddalono skargę Decyzją [...] Burmistrz Miasta G. na podstawie art. 4 ust.2 pkt.2, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 , 2 i 4,art. 61 ust.1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 i art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80 poz. 717/ oraz art. 36 ust. 1 pkt. 1,2,5 oraz ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. Nr 162 poz.1568/ wydał decyzję o warunkach zabudowy H. C. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działki [...] położonej w G. przy ulicy D. W uzasadnieniu organ podał, że działka zlokalizowana jest w zachodniej części "Starego Miasta" w strefie ochrony konserwatorskiej w granicach zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta G. wpisanego do rejestru zabytków pod Nr [...]. Wnioskodawczyni przedłożyła projekt budynku usługowo-mieszkalnego który został pozytywnie zaopiniowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. a sam projekt niniejszej decyzji również uzyskał akceptację Konserwatora Zabytków. Dodano także że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy brał udział właściciel sąsiedniej działki R.C.. Oprócz ustaw wymienionych w rubrum decyzji organ I instancji przy wydawaniu decyzji brał pod uwagę rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r . w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z 26 sierpnia 2003 r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wniósł R.C. Nie godząc się z treścią decyzji podał, że w sąsiedztwie działki [...] znajduje się jego wolnostojący budynek hotelowy wkomponowany architektonicznie w zabudowę miasta. Do tego budynku poprzednio przylegała nieruchomość która była zabezpieczeniem działalności hotelu jako parking i pralnia. Nieruchomość ta została sprzedana H. C.iej pozbawiając hotel warunków do jego prowadzenia wg obowiązujących dla hotelu standardów. Dlatego też uczestnik odwołujący się nie ma możliwości rozwijania swojej działalności hotelowej. Skarżąca zamierzając postawienie budynku na granicy działki z działką, która stanowi własność Miasta G., a którą to R.C. zamierza nabyć od Miasta, uniemożliwi mu realizację budowy tam parkingu a nadto budynek przysłoni w ½ widoczność z okien sali konferencyjno-bankietowej, część miasta, zwłaszcza na zabytkową Farę. Dodał, że ponosi podatki na rzecz Miasta i ma prawo oczekiwać stworzenia mu warunków rozwoju działalności gospodarczej. Obecnie posiada parking na 5 samochodów przy stanie 21 pokoi i 48 miejsc hotelowych i restauracji. Ubiega się o kupno działki [...] a zamierzona inwestycja H. C. w wyraźny sposób koliduje z jego koncepcją zagospodarowania działek, które zamierza kupić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie organu decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa w związku z art. 54 i art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności organ wskazał, że powstająca inwestycja w sąsiedztwie już zabudowanej działki powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej /kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, ukształtowania oraz zagospodarowania terenu/ i architektonicznej /gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych/ zabudowy już istniejącej. Wyniki tej analizy winny zaleźć się w części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy, a tak się w przedmiotowej decyzji nie stało. Niezależnie od powyższego w sprawie brak jest uzgodnień z właściwymi organami w trybie i w sposób określony w art. 53 ust. 4 i 5 ustawy tj. z właściwym zarządcą drogi a z akt sprawy nie wynika kto zarządza drogą do terenu zamierzonej inwestycji. W sprawie, w ocenie organu, zaniechano ustalenia działek sąsiednich terenu planowanej inwestycji oraz osób nimi władającymi, co jest niezbędne do ustalenia kręgu osób mających przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Zastrzeżenia organu II instancji budzi także załączona do decyzji mapa, z której nie można w jednoznaczny sposób odczytać oznaczeń zawartych w opisie legendy. Stąd tez w ocenie organu niniejsza sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części co zgodnie z art.138 § 2 kpa stanowi podstawę uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. C. i zarzucając naruszenie art. 53 § 1 i art. 54 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt .1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do niewyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich okoliczności sprawy a nadto, że przyjęło argumentację R.C., że jego budynek jest wpisany do rejestru zabytków oraz że jest hotelem, gdy tymczasem od 1990 r. nim nie jest. Organ głównie nie wziął pod uwagę, że uczestnik nie jest właścicielem działek nr [...] i że trudno dostosowywać skarżącej inwestycje do hipotetycznych zamierzeń inwestycyjnych kogoś kto nie dysponuje gruntem na którym w przyszłości ma zamiar cos budować, ale pod warunkiem, że będzie właścicielem tego gruntu. Nadto zaprzeczyła, że jej zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ładem urbanistycznym Miasta, skoro opracował ją urbanista Miasta G. a Konserwator Zabytków ją uwzględnił w kontekście ustawy o ochronie zabytków. Nadto zarzuca, iż twierdzenia uczestnika są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami, w tym dokumentami. W jej ocenie decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa i w żaden sposób nie narusza interesu osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Sąd z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm./ - zwanej dalej ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W drugiej kolejności należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja na mocy której Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art.138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działki nr [...] położonej w G. przy ulicy D. na wniosek skarżącej H. C. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpoznania odwołania R.C.. Wskazać należy, iż w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w całej jej istocie oraz odniesienie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Innymi słowy oznacza to, że organ II instancji rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko w zakresie wyznaczonym zarzutami jakie zostały podniesione w odwołaniu. Stąd uznanie zarzutów za nieuzasadnione nie zawsze zatem prowadzi do utrzymania w mocy decyzji przez organ I instancji. Tak też było w niniejszej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji konieczność uchylenia decyzji organu I instancji wynikała: - z braku wyznaczenia wokół działki [...] obszaru analizowanego, jego granic i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, - z zaniechania ustalenia działek sąsiednich terenu planowanej inwestycji oraz osób nimi władającymi, co jest niezbędne do ustalenia kręgu osób mających przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, - z nieczytelnej mapy, z której nie można w sposób jednoznaczny odczytać oznaczeń zawartych w legendzie, - z braku uzgodnień z zarządcą drogi, - ze zbyt ogólnikowego uzasadnienia decyzji, nieodpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ - zwanej dalej ustawą. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 tej ustawy tj. gdy: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie delegacji z art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz.1588/ - zwanej dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust .1-5 ustawy. Natomiast ust. 2 wymaga, aby granice obszaru analizowanego wyznaczone były na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt.1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 m. W świetle wskazanych regulacji organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice w celu przeprowadzenie analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt. 1-3 art.61 ust.1 ustawy. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu do dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa analiza w niniejszej sprawie przez organ I instancji nie została przeprowadzona co słusznie podkreśla organ II instancji w swoim uzasadnieniu decyzji. Z załączonej do decyzji mapy i legendy nie można odczytać granic obszaru analizowanego a zaznaczone linie nakładają się na siebie i dotyczą wyłącznie działki [...]. Z akt nie wynika kto jest właścicielem działek [...] i w jaki sposób są one zagospodarowane, ani jak przebiega granica działki [...], a nadto jakie są granice działek [...] . Tak sporządzona część graficzna decyzji w zestawieniu z lakonicznością części tekstowej sprowadzającej się wyłącznie do przytoczenia przepisów szczególnych wskazuje na zasadność stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy, a przede wszystkim tego, że organ nie dokonał czynności do przeprowadzenia, których obligowały go wyżej przytoczone przepisy ustawy i rozporządzenia. Co do zasady wadliwe /sprzeczne w przepisami rozporządzenia/ nie wyznaczenie obszaru analizowanego w ocenie Sądu prowadzić musi do wniosku, że organ I instancji nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, że orzekał w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania - 7 i 77 § 1 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie musiał określić zarówno granice obszaru, jak i dokonać jego analizy a właściciele działek graniczących z tym obszarem winni brać udział w postępowaniu na prawach strony. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że sama konieczność ponownego określenia obszaru analizowanego, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 Kpa /patrz wyrok WSA w Warszawie z 23.X.2006 r., IV/SA/Wa 1388/06/ . Nadto Sąd podzielił stanowisko organu II instancji odnośnie braku uzgodnień z właściwymi organami w tym zarządcą drogi, którego organ I instancji nie uzyskał. Obowiązek ten wynika z treści art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust.1 ustawy. W sprawie, ponowne rozpoznanie wniosku skarżącej zgodnie z przepisami prawa doprowadzi do wydania decyzji zgodnej z obowiązującym prawem, a organowi kontrolnemu umożliwi jego ocenę. Te zatem okoliczności zadecydowały, iż Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.