II SA/Go 763/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S.Ł. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. Główny Inspektor Transportu Drogowego ([...]) uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014r. ([...]) o nałożeniu kary pieniężnej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia analizy okresów aktywności kierowców w zakresie naruszenia lp.5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zgodnie z art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, jak również sporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami art. 107 kpa w zakresie naruszeń opisanych w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w lp.6.3.1, lp.6.3.11, lp.6,3.12 w sposób umożliwiający weryfikację ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Organ odwoławczy zalecił również uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie danych z karty kierowcy R.G.. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł na S.Ł., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi S.Ł.. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły stwierdzone naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, tj.: – lp.5.2 przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut, – lp.5.3 skrócenie dziennego czasu odpoczynku; o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, – p.5.4 skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku; o czas do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę, – lp.6.1.2 wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów, – lp.6,1.5. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy, – lp.6.3.1 nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu rozliczeniowego, – lp.6.3.2. Zastosowanie typu wykresówki niezatwierdzonego lub nieprzeznaczonego dla danego typu urządzenia rejestrującego - za każdą wykresówkę, – lp.6.3.7 nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; za każdy dzień, – lp.6.3.8 okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy: za każdą wykresówkę, – lp.6.3.9 okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy; za każdy dzień, – lp.6.3.11 naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy; za każdego kierowcę, – lp.6.3.12 naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego; za każdy pojazd, – lp.8.4 nie udzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia o czasie pracy kierowców. Naruszenia ustalono podczas kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w dniach [...] lutego 2014 r. – [...] marca 2014 r. (rzeczywisty czas trwania kontroli: 12 dni), a zostały one stwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Kontroli podlegało spełnianie przez firmę obowiązków wynikających z uregulowań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.); przestrzeganie przepisów mchu drogowego (Prawo o ruchu drogowym Dz. U. 2014 r., poz. 1137 ze zm.); przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowców Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.); rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 P.0008-0021); Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1), przestrzeganie przepisów określonych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE. Strona w momencie kontroli posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy ważną od [...] września 2008 r. do [...] września 2023 r. W okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniała średnio 3 kierowców. Kontrola obejmowała okres od [...] lutego 2013 r. do [...] lutego 2014 r. W dniu [...] października 2014 r. strona odwołała się od decyzji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odwołaniu tym strona powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2014 r., tj. zarzuciła pominięcie faktu wykonywania przez stronę przewozów związanych z budową lub remontem linii bądź terminali kolejowych. Przewozy te jak podaje strona w przeważającej mierze odbywały się na terenie stacji (terminali) kolejowych, bądź pomiędzy terminalem a miejscem budowy, po drogach leśnych, nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czyli w tej części nie podlegających stosowaniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006, na podstawie art. 4 lit. a w związku z art. 2 ust. 1 lit. a oraz na podstawie art. 13 ust. 1. Zdaniem strony sytuacja ta miała wpływ na zaistnienie naruszeń: – przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut, – skrócenie dziennego czasu odpoczynku; o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, – skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku; o czas do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę, – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów, – dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. ([...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, art. 72, art. 92a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1414 ze zm.), lp.5.2,1, łp.5.2.2, lp.5.3.1, lp.5.3.2, lp.5.4.1, lp.5.4.2, lp.6.1.2, lp.6.1.5, lp.6.3.1, lp.6.3,2, lp.6.3.7, lp. 6.3.8, lp.6.3.9, łp.6.3.11, lp.6.3.12, lp.8.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 1, art. 13, art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1), art. 25 ustawy z 16 kwietnia 2004 o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] października 2014 r. wniesionego od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].10.2014r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz wymienił wskazane przez organ I instancji naruszenia przepisów i wskazał na konsekwencje tych naruszeń. GITD jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszoinstancyjnego podał brak pouczenia strony o treści art. 92b ustawy o transporcie drogowym Organ odwoławczy ponadto stwierdził, że organ I instancji nie powiadomił strony o przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy i nie wyznaczył terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Organ II instancji stwierdził, że WITD wydając decyzję nie sprostał fundamentalnym zasadom kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 10, zatem jego decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania należało uchylić. W ocenie GITD w uzasadnieniu decyzji organ I instancji ma odnieść się również szczegółowo do kwestii ewentualnego zaistnienia przesłanek wynikających z art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Skargę na powyższą decyzją złożył S.Ł., podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnić też należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach obywatela, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn.zm.) – dalej jako "K.p.a.", postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 100-101). W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Należy zważyć, iż określone w ww. przepisie przesłanki nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 K.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Gdy zatem organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część bądź całość materiału została zgromadzona z naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, dokonać winien oceny czy, w okolicznościach danej sprawy, wystarczające dla możliwości jej załatwienia będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.), czy też rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. W świetle powyższego w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w wymienionych przepisach prawa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wykazał, że nie mógł przeprowadzić, w oparciu o art. 136 k.p.a. postępowania uzupełniającego w ramach własnego postępowania. Organ odwoławczy wskazał jedynie, iż zostały naruszone przepisy art. 7, 10 i 107 §3 K.p.a. oraz że organ I instancji nie pouczył strony o treści art. 92b ustawy o transporcie drogowym. Ponadto według wskazań organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji organ I instancji ma również odnieść się szczegółowo do kwestii ewentualnego zaistnienia przesłanek wynikających z art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak co należy rozumieć przez to szczegółowe odniesienie się do zaistnienia przesłanek z art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Nie odniósł się też w żaden sposób do odwołania strony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma charakter wyłącznie sprawozdawczy, a przyczyny uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji zostały podane bardzo lakonicznie. Ogólnikowe stwierdzenia, że organ I instancji wydając decyzję nie sprostał fundamentalnym zasadom postępowania administracyjnego oraz że rozstrzygnięcia winny być adekwatne do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie uprawniają jeszcze do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ II instancji powinien nie tylko wskazać w treści swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale wskazać do jakich konkretnie naruszeń doszło. Organ odwoławczy nie może natomiast mechanicznie korzystać z rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie zważając na realia sprawy i faktyczny zakres zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady przecież orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawie, z którego to narzędzia organ odwoławczy może skorzystać na gruncie niniejszej sprawy. Jeżeli organ przyjął, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany, to w takiej sytuacji rolą organu odwoławczego było przeprowadzenie oceny stanu faktycznego i prawnego, której wynikiem winno być orzeczenie merytoryczne, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że organ wyższego stopnia naruszył art. 138 § 2 kpa, a tym samym naruszył wyrażoną w art. 12 kpa – zasadę ogólną postępowania administracyjnego – zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.. Stwierdzając wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa, Sąd w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w punkcie II orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 tej ustawy. ----------------------- 8