II SA/Go 765/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r., nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. adwokatowi R.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. Pismem z dnia [...] marca 2013r. Wójt Gminy zawiadomił R.L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania go z lokalu położonego w [...]. Jednocześnie Wójt zwrócił się o podpisanie druku o wymeldowanie z pobytu stałego lub złożenie pisemnych wyjaśnień na temat okoliczności terminu opuszczenia lokalu, miejsca zamieszkania przed osadzeniem w zakładzie karnym, posiadania rzeczy osobistych w lokalu w [...] oraz kluczy od tego lokalu, ewentualnego nie dopełnienia obowiązku meldunkowego, a także innych okoliczności istotnych w sprawie. W odpowiedzi R.L. (odbywający karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym) przesłał Wójtowi Gminy wypełniony i podpisany druk zgłoszenia wymeldowania z pobytu stałego z wymienionego lokalu, a także pismo, w którym złożył wyjaśnienia dotyczące pobytu w lokalu, jego stanu technicznego oraz pozostawionych w nim rzeczy. W piśmie tym wskazał, że w lokalu tym był zameldowany całe życie, a jego eksmisja jest "przedwczesna". Powyższe pismo oraz zgłoszenie wymeldowania z pobytu stałego wpłynęło do Urzędu Gminy dnia 28 marca 2013 r., pracownik urzędu pisemnie potwierdził na zgłoszeniu jego przyjęcie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie wymeldowania R.L. z lokalu położonego w [...] gdyż – jak wynika z jej uzasadnienia – R.L. w dniu [...] marca 2013 r. dokonał wymeldowania z miejsca pobytu stałego wypełniając i podpisując druk zgłoszenia wymeldowania. 2. Od powyższej decyzji Wójta Gminy R.L. wniósł odwołanie do Wojewody. Podał, że zaległość z tytułu opłat za lokal powstała nie z jego winy, gdyż jest osobą długotrwale osadzoną w zakładzie karnym. Podkreślił, że uważa się za osobę niewinną, stara się to wykazać i spodziewa się zwolnienia z zakładu karnego. Wróci wówczas do swojego mieszkania i będzie domagał się od organów wymiaru sprawiedliwości pokrycia powstałych zaległości z tytułu opłat. Dodatkowo stara się o przerwę w odbywaniu kary pozbawienia wolności, którą wykorzysta na załatwienie sprawy zadłużenia lokalu oraz swojego zameldowania. 3. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne celem wymeldowania strony z pobytu stałego w omawianym lokalu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych tekst jedn. (Dz.U z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), z uwagi na niedopełnienie przez R.L. obowiązku wymeldowania, jednakże w rozpatrywanej sprawie czynność wymeldowania została dokonana. W trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji R.L. dopełnił bowiem obowiązku wymeldowania z miejsca pobytu stałego poprzez wypełnienie i złożenie organowi gminy odpowiedniego zgłoszenia. Tym samym dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję Wojewody R.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został pozbawiony miejsca zamieszkania. Zgłoszenie wymeldowania wypełnił nieświadomie, gdyż pracownica zakładu karnego wprowadziła go w błąd, podsuwając mu druk do podpisu i zapewniając, że to dla dobra skarżącego. Ponownie oświadczył, że jest osobą niewinną, co stara się wykazać i spodziewa się opuszczenia zakładu karnego. Wniósł o również o "anulowanie" nieświadomie wypełnionego przez siebie zgłoszenia wymeldowania oraz uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący samodzielnie wymeldował się bowiem z pobytu stałego w omawianym lokalu, w związku czym dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wymeldowania go należało uznać za bezprzedmiotowe. 4. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. przyznany skarżącemu z urzędu pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy zarzucając im naruszenie następujących przepisów mających wpływ na wynik sprawy: 1) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ drugiej instancji decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, nie zawierającej oznaczenia strony postępowania – jej adresata; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, nie zawierającej uzasadnienia prawnego wraz z przytoczeniem przepisów prawa; 3) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na braku ustalenia, czy samo podpisanie przez skarżącego druku zgłoszenia wymeldowania z miejsca stałego pobytu spowodowało określone skutki prawne związane z procedurą wymeldowania, a co za tym idzie, czy postępowanie o wymeldowanie skarżącego stało się rzeczywiście bezprzedmiotowe; 4) art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że samo wypełnienie i podpisanie druku zgłoszenia o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu rodzi skutki prawne w tym zakresie. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik zwrócił m.in. uwagę, że instytucje zameldowania oraz wymeldowania mają charakter tylko ewidencyjny. Są to akty, których istota sprowadza się do administracyjnej rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby w drodze czynności materialno-technicznej organu. Wykonanie obowiązku meldunkowego polega na zgłoszeniu danych wymaganych przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych właściwemu organowi, który dokonuje rejestracji będącej czynnością materialno-techniczną, rodzącą skutki prawne. Samo jednak zgłoszenie wymeldowania nie rodzi jeszcze określonych skutków prawnych z tym faktem związanych. Z akt sprawy nie wynika, aby organy poczyniły jakiekolwiek ustalenia, czy nastąpiły określone skutki prawne związane z wymeldowaniem, tzn. czy doszło do urzędowego potwierdzenia dokonania czynności materialno-technicznej rodzącej skutki prawne, mimo że z urzędu powinny posiadać w tym zakresie stosowną wiedzę. W konsekwencji brak jest ustalenia, czy postępowanie o wymeldowanie skarżącego z miejsca stałego pobytu stało się rzeczywiście bezprzedmiotowe. Wskazał również, że do wypełnienia i podpisania druku zawierającego oświadczenie skarżącego o wymeldowaniu doszło wskutek wprowadzenia go podstępem w błąd przez wychowawcę – pracownika zakładu karnego. Z treści skargi oraz późniejszego pisma z dnia [...] września 2013 r. wynika, że skarżący nigdy nie miał zamiaru wypełniać tego druku i odsyłać go organowi pierwszej instancji, ale druk został mu "podsunięty do podpisania" przez wychowawcę, który poinformował go, że musi go wypełnić i złożyć dla "własnego dobra". Fakt podstępnego wprowadzenia w błąd skarżącego i skłonienia go do wypełnienia tego druku, bez wykształcenia przez niego odpowiedniej świadomości co wypełnia i podpisuje, może dodatkowo potwierdzać, że skarżący w związku z pismem Wójta Gminy z [...] marca 2013 r., złożył w dniu 25 marca 2013 r. pisemne wyjaśnienia i zajął stanowisko, na podstawie którego wywnioskować można, że nie zgadza się na wymeldowanie. Tym samym oczywistym jest, że skarżący nie wysłałby takiej odpowiedzi, gdyby od początku chciał dobrowolnie złożyć oświadczenie o wymeldowaniu i miał rozeznanie, jakiego rodzaju druk wypełnił. W odpowiedzi na wezwanie sądu, dnia 27 listopada 2013r. Wójt Gminy przedłożył zaświadczenie potwierdzające fakt wymeldowania R.L. z pobytu stałego w [...] w dniu [...] marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. 6. Zgodnie z art. 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych obowiązek meldunkowy polega m. in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego (pkt 1) oraz wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego (pkt 2). Jak stanowią dalsze przepisy ww. ustawy (art. 9 i 9b) osoba która melduje się podaje organowi dane związane ze swoim miejscem pobytu. Podobna regulacja obowiązuje przy wymeldowaniu. Osoba zgłasza organowi gminy właściwemu ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące określone dane, wskazane w ust. 1b art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Instytucje zameldowania, jak i wymeldowania z lokalu mają zatem charakter wyłącznie ewidencyjny i jako takie nie rodzą żadnych uprawnień do lokalu, ani też nie przesądzają o jego utracie. Są to wyłącznie akty, których istota sprowadza się do administracyjnej rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby w drodze czynności materialno – technicznej organu. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest zatem kwestia w jakim trybie nastąpiło wymeldowanie, w szczególności zaś czy złożone przez skarżącego oświadczenie mogło wywołać skutki prawne. Organy na podstawie wypełnionego przez skarżącego druku (formularza) przyjęły bowiem, że skarżący dokonał czynności wymeldowania i skutek ten organ I instancji odnotował w ewidencji. To zaś stało się podstawą do umorzenia postępowania o wymeldowanie prowadzonego z urzędu jako bezprzedmiotowego. 7. Kwestia ta budzi zasadnicze wątpliwości. W tym samym dniu i w tej samej korespondencji, w której skarżący nadesłał wypełnione zgłoszenie wymeldowania znajdował się jego pismo stanowiące ustosunkowanie się do wezwania organu z dnia [...] marca 2013 r. Z treści pisma wynika niewątpliwie, że skarżący nie godził się z celem wszczętego postępowania i sprzeciwiał się wymeldowaniu. W świetle jasno rysującej się sprzeczności pomiędzy treścią pisma a wypełnionym formularzem wymeldowania obowiązkiem organu było ustalenie stanowiska skarżącego. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania organ administracji publicznej jest obowiązany do udzielania pełnej informacji dotyczącej okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania. Obowiązek taki, zakresie ustaleń koniecznych dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika również z art. 7, 8 k.p.a. Jeżeli charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę osoby i treść jej żądania. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona nie jest zorientowana w problematyce prawnej, która wiąże się z jej żądaniem (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 1998, II SA 1428/98, LEX nr 41815 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2012 r., SA/Wr 351/12, LEX nr 1249728. Odpowiednie zakwalifikowanie czynności strony może wymagać dokonania ustaleń przez organ administracji publicznej, na przykład poprzez wystosowanie do strony wezwania wraz z pouczeniem, celem wyjaśnienia o jaką konkretnie czynność procesową stronie chodzi, na tle zaistniałej sytuacji procesowej, oraz z przedstawieniem możliwych w danym przypadku następstw prawnych. W sytuacji, w której skarżący, jako osoba pozbawiona wolności, nie mógł bezpośrednio stawić się w organie, realizacja gwarancji proceduralnych nabiera szczególnego znaczenia. Tymczasem organ I instancji zupełnie nie odniósł się do treści pisma skarżącego z dnia [...] marca 2013r., wydając decyzję o umorzeniu postępowania z kilkuzdaniowym uzasadnieniem. Okoliczność tę pominął również organ II instancji mimo, że w odwołaniu skarżący wyraźnie nie godził się ze skutkami wydanej decyzji. Stanowi to o naruszeniu w przedmiotowym postępowaniu wskazanych wyżej zasad wynikających z przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. w z. z art. 138 § 1 k.p.a., w warstwie zaś argumentacyjnej przepisu art. 107 § 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Z tych też względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja podlegały uchyleniu (art. 135 p.p.s.a.). 8. Zbędne jest w tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Należy jednak wskazać, że w świetle pisma dostarczonego przez organ do sądu w dniu 27 listopada 2013 r. nie ma wątpliwości, że nastąpiła materialnoprawna czynność wymeldowania. Skutek ten jednak był przedwczesny, gdyż organy nie ustaliły rzeczywistej woli skarżącego i nie przeprowadziły postępowania mającego na celu wyjaśnienie sprzeczności zachodzącej między nadesłanymi przez skarżącego pismami. Orzeczenie o bezprzedmiotowości postępowania było zatem przedwczesne, zaś stosowne wyjaśnienia należy poczynić w ponowionym postępowaniu. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu na podstawie art. 200, 209 i 250 p.p.s.a.