II SA/Go 767/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T.C., A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 1988 r. nr [...] Prezydent Miasta, działając m.in. na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], stanowiącej własność małżonków A. i K.P., dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą KW nr [...] – na działki nr [...]. Decyzja ta została wydana zgodnie planem realizacyjnym zatwierdzonym wcześniejszą decyzją z dnia [...] maja 1988 r. nr [...], na wykonanie drogi i przebudowy istniejącej linii napowietrznej na ul. [...], na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr XVII/87/86 z dnia 29 grudnia 1986 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzję Prezydenta Miasta z [...] października 1988 r. doręczono K.P. w dniu 7 października 1988 r. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej dnia [...] grudnia 1988 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] własność nieruchomości położonej w [...], dla której prowadzona była księga wieczysta KW nr [...], nabyli T. i A.C.. Jako zbywcy wystąpili A.P., B.P., M.P., A.P., J.P. oraz M., J. i M.B., którzy legitymowali się prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1988 r., [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po K.P., zmarłym dnia [...] czerwca 1986 r. Pismami z dnia [...] oraz [...] czerwca 2011 r. T. i A.C. zakwestionowali m.in. prawidłowość powyższej decyzji oraz prawidłowość jej doręczenia wskazując m.in., że nie mogła ona zostać doręczona K.P. we wskazanej wyżej dacie, gdyż zmarł on w dniu [...] czerwca 1986 r. Nadto podali, że w dniu [...] grudnia 1988 r. nabyli na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego własność działki nr [...], przy czym zarówno z tego aktu notarialnego jak i ze sporządzonego na podstawie rejestru gruntu dokumentu nr KS rob. [...] wynika, że działka nr [...] nie została podzielona. Została ona nabyta od dziewięciu współwłaścicieli ustalonych na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] kwietnia 1988 r., sygn. akt [...]. Decyzja o podziale działki nr [...] z [...] października 1988 r. byłaby skuteczna wówczas, gdyby została doręczona wszystkim współwłaścicielom. Pisma T. i A.C. zostały zakwalifikowane przez Prezydenta Miasta jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1988 r. nr [...] i przekazane do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Jednakże pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. T. i A.C. poinformowali Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie składali i nie składają wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1988 r. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] czerwca 2013 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1988 r. nr [...], zawiadamiając o tym fakcie, jak również o treści art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) dalej w skrócie k.p.a., T. i A.C. jako strony tego postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1988 r. nr [...], wskazując jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stronami tej decyzji byli bowiem A. i K.P., tymczasem jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1988 r., [...] K.P. zmarł w dniu [...] czerwca 1986 r. Oznacza to, że przedmiotowa decyzja została skierowana do osoby zmarłej, zaś jak wynika z orzecznictwa sądowego, osoba zmarła nie może być stroną w sprawie administracyjnej. W stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji administracyjnych. Skierowanie do osoby zmarłej, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadą nie podlegającą konwalidacji. Stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, jest ona obarczona wadą nieważności i powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Należało zatem stwierdzić nieważność wskazanej wyżej decyzji, gdyż na dzień jej wydania osoba, do której została skierowana, tj. K.P. już nie żył. Od powyższej decyzji T. i A.C. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli m.in., iż pomimo błędu w określeniu strony druga z osób wskazanych w decyzji czyli A.P. decyzję tę otrzymała i nie wniosła od niej odwołania. Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 1988 r. T. i A.C. na podstawie zawartej umowy nabyli własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ponownie stanęło na stanowisku, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności. Przymiot strony przysługujący osobie fizycznej w postępowaniu administracyjnym wygasa bowiem wraz z jej śmiercią. W konsekwencji nie tylko nie można wszcząć postępowania wobec osoby zmarłej ani wydać wobec niej decyzji, ale również decyzja taka – z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia jej osobie zmarłej – nie może wywołać odpowiednich skutków prawnych. Z tego względu skierowanie decyzji z dnia [...] października 1988 r. m.in. do K.P. zmarłego dnia [...] czerwca 1986 r. było równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w konsekwencji czego należało stwierdzić jej nieważność. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. i A.C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów art. 145 w związku z art. 146 § 1, art. 155 oraz art. 156 § 1, art. 73 § 1 k.p.a., a także przepisów regulujących wszczęcie postępowania z urzędu. Uzasadniając skargę podnieśli m.in., iż naruszenia przepisów postępowania uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, uchylenie decyzji z dnia [...] października 1988 r. jest niemożliwe z powodu upływu terminów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a., zaś decyzja ta została skutecznie doręczona. W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za zgoda strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Uchylenie decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na jej mocy nabyła prawo, zatem wbrew zasadzie wynikającej z art. 155 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący nie wnosili również o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1988 r. Ich pisma z [...] oraz [...] czerwca 2011 r. stanowiły odpowiedź na wcześniejsze pisma Urzędu Miasta w sprawie sposobu ustalania podatku od nieruchomości. Nadto zakwestionowali prawidłowość prowadzenia i kompletność akt administracyjnych sprawy, przez co skarżący mieli ograniczone możliwości zapoznania się z nimi, nadto po złożeniu skargi akta mogły być uzupełniane o dokumenty, o których skarżący nie mieli wiedzy. Podnieśli, że decyzja ostateczna o podziale nieruchomości z dnia [...] października 1988 r. nie nakłada obowiązków na małżonków K. i A.P., nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności, gdyż właścicielami nabytej nieruchomości są nadal skarżący. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przytoczonego wyżej przepisu oznacza wadliwość wydanej w indywidualnej sprawie decyzji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy jest ono oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce m.in. wówczas, gdy wbrew przesłankom przepisu prawa nadano prawa lub nałożono obowiązki, czy tez odmówiono ich nadania (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 657, 659). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994 Nr 2, s. 16). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że jednym z przypadków wydania decyzji z rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest skierowanie decyzji do osoby zmarłej (wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984 Nr 5, poz. 108; z 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004 Nr 3, poz. 33 czy też przykładowo przywołane przez Kolegium w decyzji z 26 lipca 2013 r. wyroki NSA z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, LEX nr 82653 czy WSA w Warszawie z 20 października 2010 r., I SA/Wa 614/10, LEX nr 750873). Pogląd ten znajduje uzasadnienie w fakcie, że – jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zdolność prawną w postępowaniu administracyjnym należy oceniać według przepisów prawa cywilnego, o czym stanowi art. 30 § 1 k.p.a. W myśl art. 8 Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 121) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą jej narodzin, a ustaje z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może więc być podmiotem praw i obowiązków, w tym z zakresu prawa administracyjnego. Wobec takiej osoby nie można zatem wszcząć ani prowadzić postępowania administracyjnego, nie może ona być stroną w sprawie administracyjnej (wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., I OSK 140/11, LEX nr 1149167). Z tej przyczyny za prawidłową i zgodną z prawem należało uznać zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 1988 r., skierowanej do K.P. zmarłego w dniu [...] czerwca 1986 r. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 145 w związku z art. 146 § 1 oraz art. 155 k.p.a. należy zwrócić uwagę, że są to przepisy regulujące odmienne aniżeli tryb stwierdzenia nieważności, nadzwyczajne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Pierwsze dwa przepisy odnoszą się do wznowienia postępowania, natomiast trzeci przepis dotyczy zmiany decyzji ostatecznej. Tryby te nie zostały zastosowane w niniejszej sprawie odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta z [...] października 1988 r., stąd też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło naruszyć tych przepisów. Brak jest też podstaw do uznania, że Kolegium naruszyło art. 73 § 1 k.p.a., w myśl którego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Przeciwnie, w piśmie z dnia 24 czerwca 2013 r. Kolegium nie tylko zawiadomiło skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z [...] października 1988 r., ale poinformowało ich również o wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie. Nie było przeszkód, aby skarżący przed wydaniem decyzji przez Kolegium zapoznali się w siedzibie tego organu z całym zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy. Skarżący wprawdzie nie wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] października 1988 r., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze po powzięciu informacji o opisanej wyżej wadzie tej decyzji (tj. skierowaniu jej do osoby zmarłej) wszczęło z urzędu postępowanie zmierzające do wyeliminowania jej z obrotu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Było do tego uprawnione w świetle treści art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stąd też zarzut wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta pomimo braku stosownego wniosku skarżących również jest niezasadny. Odnośnie zawartego w skardze wskazania, że poza K.P. decyzja Prezydenta Miasta z [...] października 1988 r. została skierowana również do A.P., która wówczas żyła i odebrała tę decyzję należy zwrócić uwagę, że zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1988 r., [...] spadek po K.P. nabyła nie tylko małżonka A.P., ale również jego dzieci B.P., M.P., A.P., J.P. oraz wnuki M., J. i M.B.. Osoby te, za wyjątkiem A.P. nie zostały uznane przez Prezydenta Miasta za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 1988 r. nr [...]. Krąg stron tego postępowania został zatem ustalony w sposób całkowicie błędny. Nie dość bowiem, że za stronę postępowania została uznana osoba zmarła przed jego wszczęciem (przy czym jedynie do tej osoby przesyłka zawierająca decyzję została wysłana), to jeszcze za strony nie uznano szeregu osób, którym należało zapewnić udział w sprawie. W orzecznictwie sądowym można się spotkać z poglądem, że brak prawidłowego powiadomienia stron o wszczęciu postępowania również stanowi rażące naruszenie prawa procesowego (wyrok NSA z 8 kwietnia 2002 r., I SA 1159/00, LEX nr 81747). Potwierdza to zatem prawidłowość zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odnosząc się do zawartego w końcowym fragmencie skargi stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta Miasta z [...] października 1988 r. nie narusza prawa własności, gdyż właścicielami nabytej i podzielonej nieruchomości są nadal skarżący T. i A.C. należy zwrócić uwagę, że skutkiem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, eliminującej z obrotu prawnego decyzję o podziale działki nr [...] jest powrót do stanu sprzed podziału. To z kolei skutkuje uznaniem, że spadkobiercy K.P., sprzedając w dniu [...] grudnia 1988 r. T. i A.C. działkę nr [...], byli uprawnieni do rozporządzenia całością tej działki. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionuje prawo własności skarżących do działki nr [...] – przy zastrzeżeniu, że przedmiotem zawartej w dniu [...] grudnia 1988 r. umowy sprzedaży była działka nr [...] co do opisu i powierzchni odpowiadająca opisowi i powierzchni tej działki według stanu sprzed daty wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji z [...] października 1988r. Pod tym względem pogląd Sądu w niniejszej sprawie jest w istocie zbieżny z oczekiwaniami skarżących. Nadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby po dniu wydania decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości nastąpiła zmiana właściciela całości lub części nieruchomości składającej się z działek gruntu o numerach [...] (poza wskazaną na wstępie umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1988 r.), co mogłoby się wiązać z kwestią nieodwracalności skutków prawnych i stanowić tym samym przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdził również skarżący na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodło z nich prawidłowe wnioski, przytoczyło przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiło ich treść. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, aby Kolegium gromadziło i rozpatrywało materiał dowodowy w sposób stronniczy, przekroczyło granice swobodnej oceny dowodów, czy też prowadziło postępowanie mając na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści. Zasady postępowania dowodowego wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie zostały zatem naruszone. Z uwagi na brak naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało oddalić.