II SA/Go 77/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej – B.K. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r., nr [...], II. przyznaje radcy prawnemu M.K., od Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.- kwotę 240 zł(dwieście czterdzieści) powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług , tytułem nieopłaconej pomocy udzielonej skarżącemu z urzędu . Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Burmistrz, powołując się na przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.G. o wymeldowanie A.M. z miejsca pobytu stałego w [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wniosku o wymeldowanie M.G. podał, iż A.M. opuściła lokal przy ul. [...] w 2004 roku, po czym wyjechała do Niemiec. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał iż zgodnie z zapisem w księdze wieczystej numer [...] jedynym właścicielem przedmiotowego lokalu jest A.M.. Organ uznał więc, iż M.G. – jako osoba nie posiadająca tytułu prawnego do lokalu – nie może być stroną i nie może wystąpić z wnioskiem o wymeldowanie jego właścicielki. Burmistrz podkreślił, iż takie prawo posiada jedynie osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu. Od decyzji Burmistrza M.G. wniósł odwołanie do Wojewody domagając się wydania decyzji o wymeldowaniu A.M. przy ul. [...]. Zdaniem odwołującego się należy przyjąć definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W jego ocenie, z uwagi na fakt legalnego zajmowania spornego lokalu, przysługuje mu przymiot strony postępowania. Wskazał, iż zgodnie z ugodą o podział majątku ma on prawo zamieszkiwać w tymże lokalu do czasu pełnej spłaty jego części, przy czym A.M. takowej spłaty nie dokonała. A zatem ma on co najmniej interes prawny, jeśli nawet nie obowiązek, w żądaniu wydania decyzji o wymeldowaniu A.M.. Podniósł także, iż A.M. od 2004 roku jest zameldowana w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż stroną w postępowaniu o wymeldowanie może być wynajmujący, najemca, osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu lub właściciel lokalu. Organ odwoławczy powołując się na zapis odpisu księgi wieczystej zwrócił uwagę, iż właścicielem spornego lokalu jest A.M.. Odwołujący się posiada wyłącznie uprawnienia pochodne, nie pozwalające na wnioskowanie o wymeldowanie właścicielki lokalu. Nieuregulowanie przez A.M. zobowiązań wobec wnioskodawcy winno być rozpatrywane na drodze cywilnoprawnej, nie uprawnia zaś wnioskodawcy do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Na decyzję Wojewody M.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego posiada on interes prawny do występowania w niniejszej sprawie jako strona postępowania. Podał, iż A.M. wraz z mężem utrudnia i uniemożliwia mu zamieszkiwanie w spornym lokalu. Była małżonka nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...], w 2003 roku wyjechała na stałe do Niemiec. W roku 2005 wyszła tam za mąż za obywatela niemieckiego i wraz z nim oraz synem S.G. (realizującym obowiązek szkolny w Hamburgu) tworzą nową rodzinę. Skarżący przywołał treść przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w myśl którego pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Powołał się nadto na art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy stanowiącego, iż osoba opuszczająca miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie Burmistrz winien dokonać wymeldowania A.M. z urzędu. Organ gminy wydaje bowiem na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący, reprezentowany przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wymeldowanie byłej żony z lokalu, którego jest samoistnym posiadaczem. Jego interes prawny wynika bowiem z norm prawa cywilnego, które zapewniają ochronę posiadania. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 13 września 2000r. (sygn. akt V SA 618/99), aby mieć interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, niekoniecznie trzeba być właścicielem nieruchomości, a interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać z całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie. Zdaniem skarżącego podejmowane przez byłą małżonkę działania zmierzają do naruszenia prawa posiadania, a zatem prawo przysługujące skarżącemu wymaga ochrony. Podniósł także, iż z art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika obowiązek potwierdzenia przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy, jak również obowiązek zawiadomienia o opuszczeniu przez taką osobę lokalu bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Przepis ten, określając zakres obowiązków właściciela, nie zawiera jednak żadnego zakazu zawiadamiania o powyższych okolicznościach przez osoby nie legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości i nie można z niego wywodzić wniosku o braku interesu prawnego po stronie posiadacza nieruchomości w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wymeldowanie. Na rozprawie uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi. Podała, iż umowę o podziale majątku wykonała w czerwcu 2007 r. spłacając byłego małżonka. Skarżący miał 14 dni na opuszczenie lokalu przy ul. [...] jednak nie wyprowadził się. Zdaniem uczestniczki jego pobyt w przedmiotowym lokalu pozbawiony jest podstaw prawnych, w związku z czym wystąpiła przeciw skarżącemu z pozwem eksmisyjnym. Podała nadto, iż w Hamburgu przebywa czasowo, a Polsce mieszka w [...]. Chciałaby zamieszkać w spornym lokalu wraz z synem i obecnym mężem. Prokurator Okręgowy, który przystąpił do sprawy, wniósł o oddalenie skargi, okazując na rozprawie i składając do akt odpis decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o odmowie wymeldowania A.M. z lokalu przy ul. [...]. Postępowanie toczyło się z wniosku M.G., organ nie znalazł wówczas podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności Sąd poddał analizie kwestię formy zaskarżonych rozstrzygnięć organów obydwu instancji, których treścią była odmowa wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania uczestniczki z lokalu przy ul. [...]. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy Działu II Rozdziału I zatytułowanego "wszczęcie postępowania" nie regulują formy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zawarta w tym rozdziale regulacja szczególna dotyczy jedynie przypadków, gdy żądanie zostało złożone do organu niewłaściwego (art. 65 § 1 k.p.a.). Mogą się jednak zdarzyć sytuacje, iż żądanie wszczęcia postępowania będzie bezzasadne, bowiem sprawa, której to żądanie dotyczy, nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, bądź gdy żądanie takie pochodzi od osoby trzeciej nie mającej interesu prawnego, a co za tym idzie, nie mającej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego nie można upatrywać w art. 104 k.p.a. Przepis ten wyznacza przedmiot decyzji (sprawa administracyjna) oraz rodzaje rozstrzygnięcia sprawy, nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz, w ograniczonym zakresie, przepisy prawa procesowego. Przepisy te tworzą właściwą podstawę prawną wydania decyzji. Przyjmując, iż art. 104 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania decyzji, a podstawy te muszą wynikać ze szczególnego przepisu prawa materialnego bądź prawa procesowego, nie można uznać, iż art. 104 k.p.a. ustanawia formę odmowy wszczęcia postępowania. Wychodząc również ze sformułowania zawartego w art. 104 § 2 k.p.a. nie można formułować wniosku, iż decyzja jest formą obowiązującą przy odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 104 § 2 k.p.a. należy interpretować w związku ze szczególnymi przepisami prawa procesowego (np. art. 105 § 1 k.p.a.), które określają, kiedy organ może uchylić się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ponadto regulacja zawarta w tym przepisie ograniczona jest do spraw, w których postępowanie zostało już wszczęte. Nie można jej zatem odnieść do przypadków odmowy wszczęcia postępowania. Za taką interpretacją co do braku podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania zwykłego przemawia porównanie rozwiązań przyjętych w przepisach regulujących wszczęcie postępowania zwykłego z rozwiązaniami przyjętymi w przepisach regulujących wszczęcie postępowań nadzwyczajnych, w których ustawodawca przewidział formę decyzji w razie odmowy wszczęcia postępowania (art. 149 § 3, art. 157 § 3 k.p.a.). W razie gdyby ustawodawca dopuszczał wydanie tego rodzaju decyzji w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania zwykłego, zawarłby regulację analogiczną jak w przypadku postępowań nadzwyczajnych. Takiego przepisu brak jednak w rozdziale Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym wszczęcia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, C.H. Beck Warszawa 2006, s. 350-351). Powyższe rozważania znajdują potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, iż w polskim prawie administracyjnym – poza wyjątkowym przypadkiem przewidzianym w art. 31 § 2 k.p.a. – nie istnieje podstawa prawna do wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Z tego samego powodu organy administracyjne nie posiadają uprawnienia do wydawania orzeczeń w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (poza wskazanymi w art. 149 § 3, art. 157 § 3 k.p.a. przypadkami dotyczącymi postępowań nadzwyczajnych), skoro postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. (wyroki NSA z 15 lipca 1992 r., V SA/178/92, ONSA 1993 nr 1, poz. 20, LEX nr 10329; z 26 marca 1996 r., SA/Łd 2111/95, LEX nr 26681; z 10 maja 1996 r., SA/Wr 2454/95, LEX nr 27141). Jeżeli chodzi o istotę niniejszej sprawy, organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dokonały zbyt pobieżnej analizy kwestii interesu prawnego skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie uczestniczki z lokalu przy ul. [...]. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego jest równoznaczne z istnieniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie podmiot ten może żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 320). Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego są obowiązani do zawiadamiania właściwego organu gminy o stałym lub czasowym pobycie innej osoby w ich lokalach (pomieszczeniach) oraz o opuszczeniu przez nią tego lokalu (pomieszczenia), jeżeli osoba ta nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Zawiadomienie powinno być dokonane niezwłocznie po upływie terminu określonego do wykonania obowiązku meldunkowego. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie z lokalu mieszkalnego osoby, która opuściła ten lokal, jest nie tylko jego właściciel, ale również osoba posiadająca innego rodzaju tytuł prawny do lokalu. Posiadanie przez dany podmiot tytułu prawnego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest równoznaczne z posiadaniem przez ten podmiot interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ewentualnym postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie. Tymczasem Burmistrz, analizując istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie A.M., ograniczył się jedynie do sprawdzenia czy przysługuje mu prawo własności lokalu przy ul. [...]. Burmistrz nie rozważył natomiast, czy przebywanie skarżącego w tym lokalu nie wiązało się z posiadaniem do tego lokalu innego tytułu prawnego, wynikającego z umowy zawartej z uczestniczką. Ustalenie tej okoliczności jest istotne zwłaszcza w kontekście tego, iż jak wynika z pisma skarżącego z dnia [...] września 2008r., zajmował on przedmiotowy lokal po dokonaniu wraz z byłą małżonką – uczestniczką postępowania podziału majątku w drodze ugody (na mocy której lokal miał stać się jej własnością) oraz zobowiązania do wydania go małżonce po otrzymaniu pełnej spłaty określonej w ugodzie. Z kolei na rozprawie uczestniczka postępowania podała odmienną wersję zdarzeń oświadczając, iż wykonała umowę o podziale majątku, spłaciła byłego męża jeszcze w czerwcu 2007r., w związku z czym jego pobyt w przedmiotowym lokalu pozbawiony jest podstaw prawnych. Zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienie należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda, rozpatrując odwołanie skarżącego, nie wyeliminował wskazanych wyżej uchybień Burmistrza, opierając swoje rozstrzygnięcie na niekompletnych ustaleniach faktycznych tego organu. Z tej przyczyny wnioski organu, Prokuratora oraz uczestnika o oddalenie skargi nie mogły zostać uwzględnione. Rozpoznając ponownie sprawę, Burmistrz powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do lokalu inny niż prawo własności, a tym samym, czy przysługiwał mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ewentualnym postępowaniu o wymeldowanie uczestniczki z przedmiotowego lokalu. Ustalenia w tym przedmiocie organ winien dokonać wzywając skarżącego do wskazania, z czego wywodzi on swój interes prawny do wystąpienia z tego rodzaju żądaniem, a następnie dokonać oceny prawnej tego żądania w świetle przepisów art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 28 k.p.a. W razie stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w wystąpieniu z tego rodzaju żądaniem, Burmistrz winien wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego wnioskodawcy. W rozstrzygnięciu takim organ wypowiada się jedynie w przedmiocie braku interesu prawnego i byłoby nieprawidłowym, gdyby w uzasadnieniu decyzji zawierał również kwestie merytoryczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2004 r., V SA 3379/03, LEX nr 164691). Należy również zwrócić uwagę, iż przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nakłada na organ gminy obowiązek wydania decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, nie tylko na wniosek, ale również z urzędu. W związku z tym, w przypadku braku stwierdzenia po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o wymeldowanie uczestniczki A.M. z lokalu przy ul. [...], przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten powinien rozważyć czy pismo skarżącego z dnia [...] września 2008 r., mimo iż nie mogło ono wszcząć postępowania administracyjnego, nie powinno zostać potraktowane jako sygnał do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wymeldowania uczestniczki z przedmiotowego lokalu. W sytuacji bowiem, gdy przepis prawa materialnego przewiduje wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu (a tak jest w niniejszej sprawie), sygnałem do tego może być tzw. skarga powszechna wniesiona przez osobę trzecią w trybie rozdziału 2, działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 233 k.p.a. (podobnie: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 584). W przypadku wszczęcia z urzędu takiego postępowania, niezależnego od postępowania o wymeldowanie skarżącego, organ powinien zbadać czy aktualny stan faktyczny sprawy dostarcza przesłanek do wymeldowania uczestniczki z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...], czy też ten wątek sprawy objęty jest powagą rzeczy osądzonej, związaną z wydaniem przez Wojewodę w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzji nr [...] o odmowie wymeldowania A.M. z przedmiotowego lokalu. Swojemu stanowisku organ powinien dać wówczas wyraz w odpowiedniej decyzji. Skarżący, nie mając interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie byłby stroną tego postępowania, jednak stosownie do treści art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a. powinien zostać poinformowany o sposobie załatwienia jego skargi oraz wyniku sprawy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wynagrodzenia przyznanego pełnomocnikowi skarżącego znajduje oparcie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c) w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).