II SA/Go 770/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.B. na czynność dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie sposobu załatwienia skargi na nienależyte wykonywanie zadań przez personel zakładu opieki zdrowotnej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] września 2010r. J.B. wniósł Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na "bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia Oddziału Wojewódzkiego w sprawie skargi na nieudzielenie pomocy lekarskiej przez personel Centrum Medycznego "A"". W uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg postępowania prowadzonego z jego skargi do Narodowego Funduszu Zdrowia na odmowę udzielenia pomocy ortopedycznej w przychodni "A". Skarżący zarzucił, iż nie zgadza się z treścią udzielonej mu przez NFZ odpowiedzi na jego skargę, ponadto Narodowy Fundusz Zdrowia Oddział Wojewódzki nie udostępnił mu, jako stronie, akt postępowania skargowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OW NFZ podał, iż do postępowania skargowego prowadzonego przez NFZ nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ NFZ nie jest podmiotem wymienionym w art. 221 tego kodeksu. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 22 października 2010 r. skargi wniesione powyższym pismem zostały rozdzielone w ten sposób, iż pod dotychczasową sygnaturą akt II SAB/Go 46/10 prowadzona jest sprawa ze skargi na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia Oddziału Wojewódzkiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze sprawy tej wyłączona została natomiast sprawa ze skargi J.B. na sposób załatwienia przez Narodowy Fundusz Zdrowia Oddział Wojewódzki skargi na personel Centrum Medycznego .A", która stanowi przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270 z późn.zm.) -zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. W szczególności sąd administracyjny nie jest władny do rozpoznawania skarg na działalność organów władzy, administracji publicznej w potocznym tego słowa znaczeniu. Analiza treści skargi J.B. prowadzi do wniosku, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest sposobu załatwienia przez dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia skargi z dnia [...] maja 2010 r. na nienależyte wykonywanie zadań przez personel zakładu opieki zdrowotnej "A", polegające na nieudzielaniu w dniu [...] kwietnia 2010 r. świadczenia medycznego - porady lekarza ortopedy. Skarżący zdaje się kwestionować czynność w postaci pisma informującego o sposobie załatwienia jego skargi z dnia [...] czerwca 2010 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona czynność (akt) nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż w myśl przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn.zm.), dalej jako: k.p.a., ustawa ta normuje kilka odrębnych rodzajów postępowań, wśród nich postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1) oraz odrębnie uregulowane w dziale VIII k.p.a. (art. 2) postępowanie w sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Samodzie.ny tryb postępowania skargowego uregulowany został w dziale VIII (art. 221 - art. 240) ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej "k.p.a.". Zasadniczo nie podlega on regulacjom tego kodeksu dotyczącym jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Tym samym niezadowolenie strony ze sposobu załatwienia skargi na funkcjonowanie jednostki państwowej jednostki organizacyjnej jaką jest Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, nie może stanowić podstawy zaskarżenia rozstrzygnięcia organu w trybie, o jakim mowa w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem określający zakres kognicji sądów administracyjnych przepis art. 3 tej ustawy możliwości takiej nie przewiduje. W konsekwencji powyższego, w postępowaniu tym nie przysługuje również skarga do Sądu na czynność lub bezczynność ww. organu w przedmiocie rozpoznania skargi. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji gdy toczyć się one będą równolegle np. gdy obywatel złoży skargę w związku z toczącym się postępowaniem jurysdykcyjnym, jednakże okoliczność ta nie wpływa na odrębność tych postępowań nawet w sytuacji, gdy właściwymi do rozpoznania zarówno indywidualnej sprawy administracyjnej, jak i skargi są te same organy administracji publicznej. W tym miejscu stwierdzić należy, iż kognicja sądu administracyjnego nie sięga w stosunku do aktów czy czynności podjętych w ramach działu VIII k.p.a. Wynika to z założenia, że w przedmiotowym postępowaniu skargowym nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do wnioskodawcy, a jedynie zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi. Zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a. agwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu (działu VIII). Z kolei art. 224 k.p.a. stanowi, że ilekroć w przepisach niniejszego działu jest mowa o organach państwowych - rozumie się przez to także organy przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Narodowy Fundusz Zdrowia działa na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 164 póz. 1027). Zgodnie z art. 96 ust. 1 i 2 tej ustawy Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Funduszu wchodzą centrala Funduszu oraz oddziały wojewódzkie Funduszu. Organami Narodowego Funduszu Zdrowia, w myśl art. 98 ust. 1 cyt. ustawy, są Rada Funduszu, Prezes Funduszu, rady oddziałów wojewódzkich Funduszu, dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Funduszu. Podkreślić trzeba, że w przypadku wniesienia skargi na sposób rozpatrzenia sprawy lub skargi przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (czyli na organ NFZ) zastosowanie mają przepisy postępowania skargowego regulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wówczas w myśl art. 229 pkt 7 k.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej jest organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór. Wobec tego składając skargę na dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, organem właściwym do rozpoznania skargi będzie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, a skarga będzie musiała być rozpatrzona w trybie postępowania skargowego. Organizację przyjmowania oraz rozpatrywania skarg i wniosków, składanych do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów samorządowych jednostek organizacyjnych reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, póz. 46), wydane na podstawie art. 226 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż postępowanie prowadzone w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (skargowe), jak i rozstrzygnięcia organów wydane w jego wyniku nie podlegają kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, co wynika z przepisu art. 3 p.p.s.a. (vide: postanowienie z dnia 15 maja 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt l OZ 520/09 LEX nr 575330; postanowienie z 'Inia 9 grudnia 1999 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt III SAB 7/99, ONSA 2001/1 póz. 27; postanowienie z dnia 9 listopada 2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt l OZ 1133/06, LEX nr 321541). Podsumowując podkreślić trzeba, iż skargi wnoszone w trybie art. 227 i nast. k.p.a. są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Natomiast skargi, o których mowa w ustawie o postępowaniu sądowoadministracyjnym są sformalizowanym środkiem sądowej kontroli, głównie decyzji administracyjnych, pod względem ich zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje skargi na decyzje i inne akty administracyjne, nie rozpatruje natomiast skarg na nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1636/97, Lex Polonica nr 338222). Postępowanie ze skargi powszechnej ma charakter postępowania administracyjnegi • uproszczonego, w którym nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżących, a tylko zawiadamia się ich o podjętych działaniach, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Postępowanie takie kończy się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżących o załatwieniu skargi (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006r., sygn. akt l OSK 457/2006, Lex Polonica nr 408697). Sąd w pełni podziela wyżej wskazane stanowiska. Po myśli art. 107 ust. 5 pkt 13 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy przeprowadzanie kontroli świadczeniodawców i aptek. W takim przypadku nie obowiązuje procedura skargowa regulowana w K.p.a. lecz procedura uregulowana przepisami szczególnymi, która również nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Odrębną kwestią może pozostawać możliwość wniesienia skarg (w trybie przepisów działu VIII K.p.a.) na działanie danej jednostki organizacyjnej o ile oczywiście dany podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych jest równocześnie samodzielnie państwową lub samorządową jednostką organizacyjną. Procedura taka nie będzie miała zastosowania do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, chyba, że ich organy nadrzędne, władze uregulowały aktami wewnętrznymi taką możliwość i tryb składania skarg.. Trzeba pamiętać, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie swoich obowiązków wynikających z art. 102 ust. 5 pkt 21 cyt. ustawy (nadzór nad realizacją zadań oddziałów wojewódzkich Funduszu) ustalił zarządzeniem nr 31/2010/DSS z dnia 1 lipca 2010r. tryb rozpatrywania skarg i wniosków w Narodowym Funduszu Zdrowia. Jest akt wewnętrzny, który nie jest przepisem powszechnie obowiązującym, ale obowiązuje jednostki organizacyjne NFZ. Z podanych wyżej przyczyn na pismo informujące wnoszącego skargę o sposobie jej załatwienia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.