II SA/Go 771/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński,, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A.S. kwotę 300 zł ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W dniu 12 stycznia 2006 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: PINB ) wpłynęło pismo Starosty Powiatowego informujące o wykonaniu – bez pozwolenia na budowę - w październiku 2005 roku na działkach nr [...] należących do A.S., zbiornika wodnego. Pismem z dnia [...] lutego, doręczonym A.S. w dniu [...] lutego 2006 roku, PINB poinformował ją o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych dotyczących wykonania - bez pozwolenia na budowę - zbiornika wodnego i wyznaczeniu na dzień [...] lutego 2006 roku wizji lokalnej. Podczas wizji A.S. przedstawiła decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2006 roku znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybno – rekreacyjnego w gospodarstwie agro-turystycznym położonym na działce [...] oraz oświadczyła, iż teren w miejscu zbiornika wodnego był obniżony i porośnięty roślinnością bagienną, a roboty związane z ukształtowaniem i pogłębieniem zbiornika wodnego zostały wykonane w październiku 2005 roku. Po przeprowadzeniu wizji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 roku PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych wskazanym przepisem, koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej w terminie dwóch miesięcy. Inwestorka była zobowiązana do przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu [...] marca do PINB wpłynęło pismo A.S. w którym twierdziła ona, iż nie wykonała zbiornika wodnego, a jedynie w czerwcu 2005 roku przeprowadzona została rekultywacja już istniejącego zbiornika. Wykonane roboty polegały na oczyszczeniu bagiennego terenu wokół oczka wodnego, pogłębieniu go i ukształtowaniu brzegu ziemię z niego wydobytą. W związku z tym pismem przeprowadzona została rozprawa administracyjna w miejscu położenia zbiornika, w ramach której PINB przesłuchał świadków zawnioskowanych przez stronę i wezwanych z urzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku znak: [...] nakazał skarżącej wykonać rozbiórkę zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę, wymaganego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 roku , Nr 207, poz. 1016 z późn. zm). W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego i zebrany materiał dowodowy organ ustalił, iż wykonane na przełomie maja i czerwca 2005 roku roboty ziemne, polegające na wydobyciu z podmokłego terenu urobku doprowadziły do powstania zbiornika wodnego o ukształtowanych brzegach i do podwyższenia terenu o ok. 40 cm w wyniku rozplantowania na przylegającym terenie wydobytego urobku. Zdaniem organu, wskazane roboty związane z wykonaniem zbiornika i nowym ukształtowaniem terenu wymagały pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, iż mimo upływu terminu do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej inwestorka ich nie przedstawiła, co zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego obligowało organ nadzoru do orzeczenia nakazu rozbiórki. W odwołaniu od tej decyzji A.S. podnosiła iż nie dopuściła się samowoli budowlanej, a jedynie dokonała oczyszczenia zabagnionego zbiornika. Fakt ten zgłosiła w inspektoracie, przedstawiając decyzję o warunkach zabudowy i mapę sytuacyjną oraz uzyskując pouczenie, iż powinna dodatkowo wystąpić o pozwolenie wodno-prawne. W takiej sytuacji zarzucenie jej samowoli i nakazanie rozbiórki jest niezrozumiałe. Decyzją z dnia [...] października 2006 roku znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej powoływany jako WINB ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu tejże decyzji organ II instancji, uznając za zgodne z prawem stanowisko organu I instancji wywiódł m.in. iż, przeprowadzenie robót budowlanych w wyniku których powstał zbiornik wodny o wymiarach 49,3 m x 29,3 m i głębokości ok. 0,6 -0,8 m wymagało, stosownie do przepisów art. 29 – 31 Prawa budowlanego, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, i nie zmienia tego okoliczność, iż budowa takiego stawu została wykonana na podmokłym terenie. Organ wskazał, że istniała możliwość legalizacji wybudowanego obiektu budowlanego. Podstawowym warunkiem jego legalizacji w trybie przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego było przedstawienie przez inwestora dokumentów wskazanych w ust. 3. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 roku organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych wskazanym przepisem, koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej w terminie dwóch miesięcy. Inwestorka była między innymi zobowiązana do przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w sytuacji braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego . Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, iż inwestorka dysponuje decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2006 roku, wydaną na jej wniosek z [...] grudnia 2005 roku, a zatem po dacie wszczęcia postępowania w sprawie budowy zbiornika tj. po dniu [...] stycznia 2006 roku. Decyzja ta, jako wydana po dacie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, nie spełnia zatem wymogu z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, na podstawie którego możliwe jest zalegalizowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Skoro zatem inwestorka nie wywiązała się w nałożonym terminie z obowiązku złożenia wymaganych dokumentów organ I instancji słusznie orzekł na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki przedmiotowego zbiornika wodnego. Na tę decyzję A.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wywodziła, iż nie dopuściła się samowolnej budowy zbiornika wodnego, ale jedynie dokonała drenażu wokół istniejącego już zbiornika – oczka wodnego, porośniętego krzakami i błotnistego, które w ten sposób próbowała oczyścić. Zarzucała, iż organy wydające decyzje nie wzięły pod uwagę tych okoliczności potwierdzonych zeznaniami świadków ani nie powołały biegłego dla ustalenia stanu faktycznego . W odpowiedzi na skargę WINB domagał się jej oddalenia podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną bada więc jedynie to, czy organ administracyjny wydając decyzję naruszył prawo. Zakres rozstrzygnięć wojewódzkich sądów administracyjnych w wypadku uwzględnienia takiej skargi określa art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej powoływanej jako : ppsa ) i jest podporządkowany celowi postępowania – kontroli legalności decyzji administracyjnych. W razie uwzględnienia skargi sąd administracyjny uchyla decyzję, stwierdza jej nieważność bądź stwierdza naruszenie prawa. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z mocy art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako : Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ I, jak i II instancji, który jako organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozstrzyga sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 Kpa. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa skutkującego uznaniem wadliwości decyzji administracyjnej . W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca przedłożyła decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2006 roku znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybno – rekreacyjnego w gospodarstwie agro-turystycznym położonym na działce [...]. Do dowodu tego nie ustosunkował się organ I instancji , uchybiając tym samym przepisowi art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 Kpa. Stosownie do tych przepisów organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ II instancji odniósł się do dowodu w postaci decyzji o warunkach zabudowy i uznał, iż nie miała ona przymiotu ostateczności w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej . Organ uznał bowiem, iż postępowanie to zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2006 roku tj. w dniu wpływu do PINB pisma Starosty z dnia [...] stycznia , zawiadamiającego o samowolnym wybudowaniu zbiornika wodnego. Z akt wynika zaś, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli i wyznaczeniu daty wizji lokalnej, dokonane pismem z dnia dotarło do A.S. w dniu [...] lutego 2006 roku ( data odbioru pisma przez skarżącą na dowodzie doręczenia ). Z akt nie wynika natomiast by organ II instancji czynił ustalenia w przedmiocie tego czy i kiedy decyzja o warunkach zabudowy uzyskała przymiot ostateczności. Wskazać należy iż postępowanie w przedmiocie samowoli wszczęte zostało przez organ z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do postępowania wszczynanego na wniosek, nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1981 roku ( SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz.15) stwierdzono, iż wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. W orzeczeniu NSA o sygnaturze SA 152/81 (GP 1982, nr 1) przyjęto, że ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęcia postępowania. W świetle zaprezentowanych poglądów ustalenie organu II instancji dotyczące daty wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej było całkowicie dowolne i pozostawało w sprzeczności z okolicznościami faktycznymi sprawy. Ta okoliczność w powiązaniu z faktem, iż organ nie ustalił kiedy decyzja o warunkach zabudowy uzyskała walor ostateczności świadczy o tym iż stan faktyczny sprawy nie został ustalony jak i ocena dowodu w postaci decyzji o warunkach zabudowy miała charakter dowolny . W ocenie Sądu naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 ppsa. Koszty postępowania sądowego zasądzone zostały na rzecz skarżącej stosownie do art. 200 ppsa.