II SA/Go 777/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi I.E. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. 1. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone pod sygnaturą [...] w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie w budynku nr 7 przy ul. [...], polegających na powiększeniu dobudowanej altany z wymiarów przewidzianych w projekcie adaptacji kina na mieszkanie, wykonaniu w tej altanie pomieszczenia wc i kotłowni oraz wykonaniu zadaszenia tarasu. W sentencji postanowienia organ pierwszej instancji określił, że zawieszenie postępowania następuje z powodu śmierci jednej ze stron – M.B., przy czym wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a, natomiast postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego wskazał, że w toku postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie w budynku nr 7 przy ul. [...], uzyskał informację o śmierci jednej ze stron tego postępowania – M.B., właścicielki lokalu nr 2 w w/w budynku. W związku z powyższym pismem z [...] lipca 2009 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do R.E. – dotychczasowego pełnomocnika M.B. o udzielenie informacji, kto wstąpił w prawa do lokalu nr 2 po śmierci M.B.. Odpowiadając na to pismo R.E. w piśmie z [...] sierpnia 2009 r. poinformowała organ, iż nikt nie wstąpił w prawa do lokalu nr 2 w przedmiotowym budynku po zmarłej M.B.. Nadto R.E. wskazała, że [...] kwietnia 2009 r. M.B. udzieliła jej pełnomocnictwa do reprezentowania we wszystkich sprawach związanych z jej mieszkaniem, jak i częściami wspólnymi budynku, również po jej śmierci. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, iż zwrócił się do Sądu Rejonowego z pytaniem, czy było lub jest prowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej z 2009 r. M.B.. W wystosowanej odpowiedzi z [...] sierpnia 2010 r. Sąd poinformował, że w okresie od 2009 r. do dnia wydania pisma nie była prowadzona sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.B.. Organ przyjął zatem, że w sprawie zaszła przesłanka o której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a 2. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się I.E. składając zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji prowadzi przedmiotowe postępowanie przewlekle z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego określających terminy załatwienia spraw. W ocenie odwołującej się przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone w stosunku do sprawców samowoli budowlanej (Gminy), natomiast właścicielki mieszkań nr 2 (M.B.) i nr 3 (I.E.) od początku miały wspólnego pełnomocnika – R.E., która reprezentowała je we wszystkich postępowaniach. Niezrozumiałym jest zatem kwestionowanie przez organ pierwszej instancji udzielonego przez M.B. pełnomocnictwa R.E.. 3. Postanowieniem z [...] września 2010 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a). Zatem zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1) przesłanki, że śmierć strony miała miejsce po wszczęciu postępowania, w jego toku, 2) przesłanki powodującej niemożność wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców, 3) przesłanki, że śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Organ wyjaśnił, że zmarła M.B. była właścicielką jednego z lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku nr 7 (lokalu nr 2) oraz współwłaścicielką części wspólnych tego obiektu. Przysługiwał jej zatem przymiot strony w postępowaniu zawieszonym zaskarżonym postanowieniem. Organ odwoławczy podkreślił, że określona w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a niemożność wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony będzie miała miejsce w przypadku, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi. Mając to na względzie wykazać należy, że w przypadku konieczności wykazania następstwa prawnego po zmarłej osobie w postępowaniu administracyjnym, następstwo to powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, a więc w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku lub w drodze notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Ustalenia kręgu spadkobierców nie może bowiem dokonać samodzielnie organ administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2002 r., I SA 1421/00, ONSA 2003, nr 3, poz. 64). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zwracał się, jednakże bezskutecznie, do R.E. o udzielenie informacji w kwestii następcy prawnego M.B. w odniesieniu do lokalu nr 2. Natomiast z Sądu Rejonowego organ pierwszej instancji uzyskał informację, że nie toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej m.B.. Zgodnie z art. 1025 kodeksu cywilnego spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego bądź legitymuje się aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez notariusza. Brak wskazanego orzeczenia sądu należy natomiast uznać za równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie spełniony jest wymóg wynikający z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a – by nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Wymóg ten oznacza, aby w sprawach dotyczących spadków nieobjętych (spadków, które otwarły się a nie zgłaszają się spadkobiercy i wobec tego pozostają one pod opieką sądu): po pierwsze – nie działały osoby sprawujące zarząd nad majątkiem masy spadkowej; po wtóre – w braku takich osób, nie działał kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Taka natomiast sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie spełniona jest także ostatnia z przesłanek warunkujących dopuszczalność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a, tj. postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania określona w powyższym przepisie dotyczy sytuacji, gdy postępowanie dotyczy spraw ściśle osobistych, które gasną ze śmiercią strony albo ściśle osobistej sytuacji strony, której zmiana po śmieci tej osoby jest niemożliwa – w takiej sytuacji postępowanie staje się bezprzedmiotowe i nie może być prowadzone, mimo, że istnieją następcy prawni (spadkobiercy) tej osoby, co czyni niedopuszczalnym zawieszenie postępowania. W przypadku natomiast, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a) istnieje obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie, nie pozostaje bezczynny. W przypadku, gdy postępowanie wszczęte z urzędu zawieszono z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.a, organ, który zawiesił postępowanie, jest obowiązany poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. W razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a, organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności wystąpić do sądu o ustanowienia kuratora spadku (art. 30 § 5 k.p.a). Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie, organ odwoławczy bada jedynie, czy w sprawie istotnie zachodzą przesłanki do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a tego postępowania. Nie jest natomiast uprawniony do oceny merytorycznej postępowania, w toku którego organ pierwszej instancji wydał postanowienie o zawieszeniu. Z tego powodu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie był uprawniony do odnoszenia się co do istoty do przedmiotu sprawy robót budowlanych wykonanych samowolnie w budynku nr 7 przy ul. [...]. 4. W skardze I.E. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi, iż nie odniósł się w nim do ewidentnych uchybień i nieprawidłowości organu pierwszej instancji a jedynie ograniczył się do wykładni art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto wskazała na przekroczenie przez organ terminów do zakończenia postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i całości podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. 6. Przedmiotem skargi, a zatem i oceny sądu pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z prawem, jest postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie w budynku nr 7 przy ul. [...], polegających na powiększeniu dobudowanej altany z wymiarów przewidzianych w projekcie adaptacji kina na mieszkanie, wykonaniu w tej altanie pomieszczenia wc i kotłowni oraz wykonaniu zadaszenia tarasu. Podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten reguluje skutki procesowe śmierci strony w toku postępowania administracyjnego, jakim jest zawieszenie tego postępowania. O zaistnieniu podstawy zawieszenia postępowania decyduje łączne wystąpienie czterech następujących przesłanek: - nastąpiła śmierć strony lub jednej ze stron w toku postępowania; - nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu; - nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a; - postępowanie, ze względu na śmierć strony lub jednej ze stron, nie podlega obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a). 7. W sprawie bezsporne jest, że postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót w budynku nr 7 przy ul. [...], zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] października 2008 r. i nie zostało zakończone decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy. Organ pierwszej instancji przyjął, że stronami tego postępowania są I.E. (właścicielka lokalu nr 3) oraz M.B. (właścicielka lokalu nr 2). W postępowaniu strony były reprezentowane przez pełnomocnika R.E., która jest matką I.E. i córką M.B.. Bezsporne w sprawie jest również i to, że w toku prowadzonego postępowania nastąpiła śmierć jednej ze stron, tj. M.B.. Organ pierwszej instancji pismem z [...] lipca 2009 r. znak: [...] zwrócił się do R.E. z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytanie kto wstąpił w prawa do lokalu nr 2 po zmarłej M.B.. Pełnomocnik R.E. w piśmie z [...] sierpnia 2009 r. wyjaśniła, że "Nikt nie wstąpił w prawa do lokalu nr 2 przy ul. [...], po zmarłej M.B.". Wobec powyższego organ pierwszej instancji pismem z [...] lipca 2010 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego o wyjaśnienie, czy była lub jest prowadzona sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.B.. Odpowiadając na to pismo sąd pismem z [...] sierpnia 2010 r. wyjaśnił, że w okresie od 2009 r. do chwili obecnej nie zawisła przed sądem sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.B.. W tym miejscu wskazać należy, że do momentu wydania przez sąd deklaratywnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Kolejna przesłanka zawieszenia postępowania wymaga, jak już zostało to wskazane, by nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie, jak zasadnie wskazały organy obu instancji, taka sytuacja nie ma miejsca. Nadto postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło być prowadzone z udziałem R.E. jako pełnomocnika M.B., albowiem pełnomocnictwo udzielone R.E. wygasło z chwilą śmierci mocodawcy. Spełniona została wreszcie ostatnia z przesłanek warunkujących dopuszczalność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiot niniejszej sprawy nie dotyczy bowiem wyłącznie osobistych uprawnień lub obowiązków, które nie przechodzą na spadkobierców. W tej sytuacji zawieszenie postępowania administracyjnego było obligatoryjne. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).