II SA/Go 778/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi I.E. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. 1. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone pod sygnaturą [...] w sprawie robót budowlanych wykonanych przez Gminę w budynku przy ul. [...], zrealizowanych na podstawie zgłoszenia remontu obiektu z [...] lutego 2007 r., z przekroczeniem jego zakresu i samowolnym wykonaniem robót nim nie objętych: - instalacji sanitarnej, - centralnego ogrzewania i zainstalowania kotła w pomieszczeniu piwnicznym w budynku, - instalacji elektrycznej. W sentencji postanowienia organ pierwszej instancji określił, że zawieszenie postępowania następuje z powodu śmierci jednej ze stron – M.B., przy czym wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a, natomiast postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego wskazał, że w toku postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez Gminę w budynku nr 7 przy ul. [...], uzyskał informację o śmierci jednej ze stron tego postępowania – M.B., właścicielki lokalu nr 2 w w/w budynku. W związku z powyższym pismem z [...] lipca 2009 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do R.E. – dotychczasowego pełnomocnika M.B. o udzielenie informacji, kto wstąpił w prawa do lokalu nr 2 po śmierci M.B.. Odpowiadając na to pismo R.E. w piśmie z [...] sierpnia 2009 r. poinformowała organ, iż nikt nie wstąpił w prawa do lokalu nr 2 w przedmiotowym budynku po zmarłej M.B.. Nadto R.E. wskazała, że [...] kwietnia 2009 r. M.B. udzieliła jej pełnomocnictwa do reprezentowania we wszystkich sprawach związanych z jej mieszkaniem, jak i częściami wspólnymi budynku, również po jej śmierci. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, iż zwrócił się do Sądu Rejonowego z pytaniem, czy było lub jest prowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej z 2009 r. M.B.. W wystosowanej odpowiedzi z [...] sierpnia 2010 r. Sąd poinformował, że w okresie od 2009 r. do dnia wydania pisma nie była prowadzona sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.B.. Organ przyjął zatem, że w sprawie zaszła przesłanka o której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a 2. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się I.E. i złożyła na nie zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W zażaleniu podkreśliła, że organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do zagrożenia wynikającego ze złego stanu technicznego stropów fundamentów pod nowo wybudowany komin i nie nakazał inwestorowi przedłożenia odpowiedniej ekspertyzy technicznej w tej sprawie. Nadto organ nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, nie przeprowadził również postępowania naprawczego. W ocenie odwołującej się przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone w stosunku do sprawców samowoli budowlanej (Gminy), natomiast właścicielki mieszkań nr 2 (M.B.) i nr 3 (I.E.) od początku miały wspólnego pełnomocnika – R.E., która reprezentowała je we wszystkich postępowaniach. Niezrozumiałym jest zatem kwestionowanie przez organ pierwszej instancji udzielonego przez M.B. pełnomocnictwa R.E.. 3. Postanowieniem z [...] września 2010 r. nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a). Zatem zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1) przesłanki, że śmierć strony miała miejsce po wszczęciu postępowania, w jego toku, 2) przesłanki powodującej niemożność wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców, 3) przesłanki, że śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Organ wyjaśnił, że zmarła M.B. była właścicielką jednego z lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku nr 7 (lokalu nr 2) oraz współwłaścicielką części wspólnych tego obiektu. Przysługiwał jej zatem przymiot strony w postępowaniu zawieszonym zaskarżonym postanowieniem. Organ odwoławczy podkreślił, że określona w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a niemożność wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony będzie miała miejsce w przypadku, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi. Mając to na względzie wykazać należy, że w przypadku konieczności wykazania następstwa prawnego po zmarłej osobie w postępowaniu administracyjnym, następstwo to powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, a więc w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku lub w drodze notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Ustalenia kręgu spadkobierców nie może bowiem dokonać samodzielnie organ administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2002 r., I SA 1421/00, ONSA 2003, nr 3, poz. 64). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zwracał się, jednakże bezskutecznie, do R.E. o udzielenie informacji w kwestii następcy prawnego M.B. w odniesieniu do lokalu nr 2. Natomiast z Sądu Rejonowego organ pierwszej instancji uzyskał informację, że nie toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej marcie B.. Art. 1025 Kodeksu cywilnego wprowadza domniemanie, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego bądź legitymuje się aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez notariusza. Brak wskazanego orzeczenia sądu należy natomiast uznać za równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie spełniony jest wymóg wynikający z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a – by nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Wymóg ten oznacza, aby w sprawach dotyczących spadków nieobjętych (spadków, które otwarły się a nie zgłaszają się spadkobiercy i wobec tego pozostają one pod opieką sądu): po pierwsze – nie działały osoby sprawujące zarząd nad majątkiem masy spadkowej; po wtóre – w braku takich osób, nie działał kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Taka natomiast sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie spełniona jest także ostatnia z przesłanek warunkujących dopuszczalność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a, tj. postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania określona w powyższym przepisie dotyczy sytuacji, gdy postępowanie dotyczy spraw ściśle osobistych, które gasną ze śmiercią strony albo ściśle osobistej sytuacji strony, której zmiana po śmieci tej osoby jest niemożliwa – w takiej sytuacji postępowanie staje się bezprzedmiotowe i nie może być prowadzone, mimo, że istnieją następcy prawni (spadkobiercy) tej osoby, co czyni niedopuszczalnym zawieszenie postępowania. W przypadku natomiast, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a) istnieje obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie, nie pozostaje bezczynny. W przypadku, gdy postępowanie wszczęte z urzędu zawieszono z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.a, organ, który zawiesił postępowanie, jest obowiązany poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. W razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a, organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności wystąpić do sądu o ustanowienia kuratora spadku (art. 30 § 5 k.p.a). Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie, organ odwoławczy bada jedynie, czy w sprawie istotnie zachodzą przesłanki do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a tego postępowania. Nie jest natomiast uprawniony do oceny merytorycznej postępowania, w toku którego organ pierwszej instancji wydał postanowienie o zawieszeniu. Z tego powodu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie był uprawniony do odnoszenia się co do istoty do przedmiotu sprawy wykonanych w budynku nr 7 przy ul. [...] robót budowlanych. 4. W skardze na powyższą decyzję I.E. wskazała, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do ewidentnych uchybień i nieprawidłowości organu pierwszej instancji a jedynie ograniczył się do nadgorliwej wykładni art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a, pomijając w sposób niezrozumiały ważniejsze fakty. Skarżąca podkreśliła, że organ pierwszej instancji po otrzymaniu informacji, iż nikt nie wstąpił w prawa do lokalu nr 2 nie zastosował procedur przewidzianych w k.p.a – nie wystąpił do sądu o wyznaczenie odpowiedniej osoby, nie zastosował procedur o "zachowaniu terminów" oraz "informowania stron" a dopiero [...] lipca 2010 r. (a więc po upływie roku) wystąpił do Sądu Rejonowego z zapytaniem o nabycie spadku po M.B.. W ocenie skarżącej wątpliwości budzą także inne fakty dotyczące wydanego postanowienia a mianowicie czy w sprawie prowadzonych przez Gminę robót konieczne jest rozstrzygniecie prawa własności, jako zagadnienia wstępnego. Wyjaśniła, że od samego początku jako pełnomocnik skarżącej oraz M.B. w sprawie występowała R.E., która miała pełną wiedzę o sprawie i podpisywała porozumienie z Gminą. Zatem przy dobrych chęciach można by to postępowanie prowadzić. Nadto w oparciu o jakie prawo Burmistrz, przy wsparciu swoich pracowników, już po śmieci M.B. usiłował wielokrotnie przekazać lokal nr 2 pełnomocnikowi – R.E., kierując nawet wnioski do sądu. 5. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i całości podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. 7. Przedmiotem skargi, a zatem i oceny sądu pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z prawem, jest postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wykonania przez inwestora – Gminę – robót budowlanych przekraczających zakres dokonanego [...] lutego 2007 r. zgłoszenia remontu budynku nr 7 przy ul. [...]. Podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten reguluje skutki procesowe śmierci strony w toku postępowania administracyjnego, jakim jest zawieszenie tego postępowania. O zaistnieniu podstawy zawieszenia postępowania decyduje łączne wystąpienie czterech następujących przesłanek: - nastąpiła śmierć strony lub jednej ze stron w toku postępowania; - nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu; - nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a; - postępowanie, ze względu na śmierć strony lub jednej ze stron, nie podlega obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a). W sprawie bezsporne jest, że postępowanie w sprawie wykonania przez inwestora – Gminę – robót budowlanych przekraczających zakres dokonanego [...] lutego 2007 r. zgłoszenia remontu budynku nr 7 przy ul. [...], zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] października 2008 r. i nie zostało zakończone decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy. Organ pierwszej instancji przyjął, że stronami tego postępowania są I.E. (właścicielka lokalu nr 3) oraz M.B. (właścicielka lokalu nr 2). W postępowaniu strony były reprezentowane przez pełnomocnika R.E., która jest matką I.E. i córką M.B.. Bezsporne w sprawie jest również i to, że w toku prowadzonego postępowania nastąpiła śmierć jednej ze stron, tj. M.B.. Organ pierwszej instancji pismem z [...] lipca 2009 r. znak: [...],[...] zwrócił się do R.E. z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytanie kto wstąpił w prawa do lokalu nr 2 po zmarłej M.B.. Pełnomocnik R.E. w piśmie z [...] sierpnia 2009 r. wyjaśniła, że "Nikt nie wstąpił w prawa do lokalu nr 2 przy ul. [...], po zmarłej M.B.". Wobec powyższego organ pierwszej instancji pismem z [...] lipca 2010 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego o wyjaśnienie, czy była lub jest prowadzona sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.B.. Odpowiadając na to pismo sąd pismem z [...] sierpnia 2010 r. wyjaśnił, że w okresie od 2009 r. do chwili obecnej nie zawisła przed sądem sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.B.. W tym miejscu wskazać należy, że do momentu wydania przez sąd deklaratywnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Kolejna przesłanka zawieszenia postępowania wymaga, jak już zostało to wskazane, by nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie, jak zasadnie wskazały organy obu instancji, taka sytuacja nie ma miejsca. Spełniona została wreszcie ostatnia z przesłanek warunkujących dopuszczalność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiot niniejszej sprawy nie dotyczy bowiem wyłącznie osobistych uprawnień lub obowiązków, które nie przechodzą na spadkobierców. 8. W tej sytuacji zawieszenie postępowania administracyjnego było obligatoryjne. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu. 9. Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż organ pierwszej instancji zwracając się do Sądu Rejonowego pismem z [...] lipca 2010 r. z pytaniem czy była prowadzona sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po M.B. (podczas gdy wyjaśnienia w tej sprawie pełnomocnik skarżącej złożyła 21 sierpnia 2009 r.), stanowiło naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a). Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a zatem w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a nie może stanowić podstawy do uchylenia przez sąd zaskarżonego postanowienia. Wbrew także twierdzeniom skargi, postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło być prowadzone z udziałem R.E. jako pełnomocnika M.B., albowiem pełnomocnictwo udzielone R.E. wygasło z chwilą śmierci mocodawcy. Bez znaczenia natomiast dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, iż Burmistrz, po śmierci M.B. usiłował przekazać lokal nr 2 pełnomocnikowi skarżącej – R.E.. 10. Skarga okazała się nieuzasadniona, wobec czego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.