II SA/Go 78/08

Dnia 18 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 roku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku E.B., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na E.B. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] listopada 2007 r. projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2007 r. została, w sposób określony w art. 43 kpa, doręczona pod adresem E.B., o czym świadczy zwrotne poświadczenie odbioru podpisane prze syna – Z.B.. W ocenie organu zatem termin do wniesienia przez stronę odwołania upłynął z dniem 30 sierpnia 2007 r. Następnie w dniu 14 listopada 2007 r. E.B. za pośrednictwem placówki pocztowej wniosła prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji PINB z dnia 8 sierpnia 2007 r. W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełniła jednej z koniecznych przesłanek przywrócenia terminu, albowiem nie uprawdopodobniła, że wniesienia przez nią z uchybieniem ustawowego terminu odwołania, nastąpiło bez jej winy. Organ zauważył, iż wskazana we wniosku okoliczność pobytu w sanatorium nie została udokumentowana, a nadto nie ma możliwości stwierdzenia, czy wniesienie wniosku o przywrócenie terminu nastąpiło z dochowaniem terminu określonego w art. 58 § 2 kpa. Ponadto organ wskazał, iż planując wyjazd do sanatorium strona miała możliwość ustanowienia pełnomocnika, w celu ewentualnego wniesienia odwołania. Fakt, iż postępowanie zmierza do wydania decyzji był bowiem stronie znany, gdyż w dniu 20 lipca 2007 r. własnoręcznym podpisem potwierdziła odbiór zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie. W skardze na powyższe postanowienie E.B. podniosła, iż istotnie nie złożyła odwołania w terminie, niemniej zwłokę tę spowodowała jej nieobecność w domu w okresie od sierpnia do października. W tym okresie korespondencję odbierał domownik - syn skarżącej Z.B., nie czytając jej, i z tego powodu doszło do przeoczenia terminu w jakim należało złożyć wniosek. Ponadto skarżąca wniosła 1 o dołączenie swego pisma z dnia [...] grudnia 2007 r. kierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym szczegółowo wyjaśniała przyczyny uchybienia terminu, wraz z załącznikami (tj. kopii potwierdzenia wniesienia opłaty za turnus rehabilitacyjny za okres od [...] września - [...] października 2007 r, postanowienia Sądu rejonowego z dnia [...] listopada 1995 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po C.B. oraz dokumentów związanych ze stanem zdrowia, w tym orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2004 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uwzględnić, albowiem zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiot oceny stanowią przepisy prawa procesowego regulujące kwestię doręczeń oraz przywrócenia terminu do dokonania czynności, a w szczególności art. 41, art. 43 i art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "kpa", które błędnie zostały zastosowane przez organ. Przepis art. 43 kpa przewidujący tzw. "doręczenie zastępcze" reguluje sytuację, kiedy adresat pisma zasadniczo przybywa w lokalu ale jest w nim nieobecny w czasie samego doręczenia pisma. W takim przypadku pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Powyższy przepis należy interpretować w powiązaniu z art. 41 § 1 kpa, który nakłada na strony, ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Obowiązek ten powstaje od daty zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednakże nie może umknąć uwadze fakt, iż zgodnie z zasadą ogólną informowania stron wyrażoną w art. 9 kpa, organ administracji zobligowany jest pouczyć osoby wymienione w art. 41 § 1 ww. ustawy, o skutkach niedopełnienia obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu, które wynikają z § 2 tego artykułu. W razie zaniechania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem, a więc także doręczenie zastępcze, ma skutek prawny. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji w sposób przewidziany w art. 39-49 kpa jest doniosły prawnie. Z nim są związane skutki materialne i procesowe. Stanowisko takie, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Lu 381/95, niepubl., 2006.02.09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt VI SAA/Va 1756/05, LEX nr 193350). W niniejszej sprawie skarżąca osobiście, w dniu [...] czerwca 2007 r. potwierdziła w miejscu zamieszkania odbiór zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem na ścieki na działce nr ewid. [...]. Następnie w dniach [...] czerwca 2007 r. oraz [...] lipca 2007 r. skarżąca, również osobiście potwierdziła odbiór postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy budowlanej budynku mieszkalnego, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania oraz wezwania do zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych w sprawie materiałów i dowodów, w trybie art. 10 kpa. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd jednocześnie stwierdził, iż w żadnym z pism organu kierowanych do skarżącej znajdujących się w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych, nie zawarto pouczenia o obowiązku wynikającym z art. 41 K.p.a., oraz skutkach jego niedochowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na E.B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wskazanego wyżej budynku mieszkalnego oraz przeprowadzenia określonych robót budowlanych. Termin przedłożenia projektu budowlanego określono do dnia 30 listopada 2007 r. Odbiór ww. decyzji w dniu 16 sierpnia 2007 r. potwierdził syn skarżącej – Z.B. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach). W dniu 14 listopada 2007 r. E.B. skierowała (drogą pocztową) za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego: "wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od terminu wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...].08.2007 r. nr [...]". Prośbę swą skarżąca uzasadniła powodami zdrowotnymi oraz brakiem wykonawców. Wskazała, że gdy doręczono decyzję ona przebywała w sanatorium, bardzo choruje na kręgosłup i nogi. Z tych powodów prosi o przedłużenie terminu wykonalności obowiązku nałożonego w ww. decyzji do dnia 30.04.2008 r. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 7 -11 K.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, a nie tylko tytułem, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budwlanego wskazanemu wyżej obowiązkowi uchybił z dwóch powodów. Po pierwsze wszechstronna analiza treści wniosku skarżącej z dnia 14 listopada 2007 r., nie umożliwia jednoznacznego ustalenia, czy w istocie skarżąca domaga się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., czy jedynie wnosi o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków. E.B., nie wyraziła bowiem zastrzeżeń co do treści decyzji, a jednocześnie usprawiedliwia, że z podanych we wniosku przyczyn nie ma możliwości dotrzymania określonego w decyzji terminu - 30 listopada 2007 r. i prosi o jego przedłużenie do dnia 30 kwietnia 2007 r. Ponadto na dowolne dokonanie przez organ samodzielnej interpretacji woli strony może także wskazywać fakt, iż skarżąca swa prośbę "o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od terminu nałożenia obowiązku nałożonego decyzją" wnosi na dwa tygodnie przed upływem tego właśnie pierwotnego terminu. Nie można zatem wykluczyć, jak błędnie uczynił to organ, iż skarżąca w istocie wniosła jedynie prośbę o przedłużenie terminu określonego ww. decyzją. W tej sytuacji przed nadaniem sprawie dalszego biegu, organ winien zwrócić się do strony, o sprecyzowanie treści żądania poprzez określenie, czy pismo jej w istocie stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., czy też stanowi jedynie wniosek o przedłużenie terminu (30 listopada 2007 r.) do wykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją do 30 kwietnia 2008 r., wraz z odpowiednim pouczeniem co do wymogów formalnych takich wniosków. Zaniechanie przez organ tego obowiązku, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który może wpłynąć na wynik sprawy. Należy bowiem wskazać, iż rozpoznanie przez organ wniosku "niezgłoszonego" przez stronę stanowić może podstawę nieważności wydanego w takim trybie orzeczenia, a nadto w zależności od treści żądania, jego rozpoznanie może podlegać właściwości innego organu. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż nawet w sytuacji gdyby w istocie wniosek E.B. z dnia 14 listopada 2007 r. stanowił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., naruszałoby przepis art. 58 i 59 § 2 Kodeku postępowania administracyjnego w związku z art. 7 i art. 9 ww. ustawy. Skoro bowiem organ administracji publicznej uznał, iż w zgłoszonym przez skarżącą wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania nie uprawdopodobniła ona, że uchybienie nastąpiło bez jej winy oraz faktu złożenia wniosku w terminie, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa, obligowany był do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i do czuwania nad tym aby strona, z powodu nieznajomości prawa, nie poniosła szkody. Organ winien zatem, przed załatwieniem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, co najmniej pouczyć skarżącą o trybie i wymogach formalnych takiego wniosku (wynikających z art. 58 § 1 i 2 kpa) oraz wezwać ją do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych wniosku. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, obowiązku tego organ zaniechał, odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz umożliwienia stronie wykazania istnienia ewentualnych przyczyn uzasadniających jego przywrócenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż "sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu wydającego na jego podstawie stosowne postanowienia, z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przepis ten nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych" (wyrok z dnia 6 października 2006 r., l OSK 1330/2005, Lex nr 289259). Stanowisko to, w ocenie Sądu, znajduje w pełni odniesienie do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Nadto organ nie rozważył także w jakikolwiek sposób, czy w istocie można uznać doręczenie dokonane w dniu 16 sierpnia 2007 r. za skuteczne wobec skarżącej i z jakim dniem miała rzeczywistą możliwość zapoznania się z treścią decyzji, wobec treści art. 41 i art. 43 kpa Podkreślenia wymaga przy tym, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji przez Z.B., brak jest jakiejkolwiek informacji wskazującej na fakt, iż podjął się on doręczenia pisma matce. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przed rozstrzygnięciem sprawy wnikliwie wyjaśnić jej okoliczności faktyczne, mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 7 , art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powyższe wskazania sądu. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 200 ww. ustawy, wobec braku wniosku skarżącej, nie orzeczono w zakresie kosztów postępowania.