II SA/Go 78/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. G.K. wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] budynku mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych wraz z infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Wskutek złożonego przez uczestnika postępowania M.K. odwołania, decyzja organu I instancji została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie Wójt Gminy ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr ewid. [...] przeznaczona pod planowaną zabudowę stanowi grunty o powierzchni 0,5 ha oznaczone symbolami RV (0,0078 ha) i RVI (0,4922 ha). Właścicielami działki są H.S. i A.S.. Organ wskazał, że wydanie decyzji dla zabudowy zagrodowej jest możliwe tylko wtedy, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie (przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej). Oznacza to, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa. Wnioskodawczyni jest właścicielem nieruchomości rolnych o powierzchni 5,5410 ha gruntów rolnych w obrębie gminy, co przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie. Mając na względzie dokonane ustalenia, Wójt Gminy wydał dnia [...] lipca 2013 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od decyzji tej odwołał się M.K., wskutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Tym razem organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w przeprowadzonym przez Wójta postępowaniu nie została dokonana indywidualna ocena, czy prowadzone przez wnioskodawcę gospodarstwo związane jest z planowana zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego, przy czym dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej przez wnioskodawcę, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. Ponownie prowadząc postępowanie Wójt Gminy skierował do wnioskodawczyni pismo z prośbą o doprecyzowanie złożonego wniosku o informacje dotyczące funkcjonalnego powiązanie prowadzonego gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości [...] z ewentualną dalszą działalnością planowaną na działce nr ewid. [...]. W dniu 3 lutego 2014 r. do organu wpłynęło pismo G.K., w którym wnioskodawczyni poinformowała, że prowadzona działalność rolnicza wymaga codziennego wyjazdu do [...] (bank, giełda, doradca finansowy, weterynarz), a obecne miejsce zamieszkania tj. [...] stwarza znaczne uciążliwości w codziennych przejazdach na trasie [...] (ok. 22 km). Budowa budynku mieszkalnego w miejscowości [...] zmniejszy odległość do [...] na odcinek ok. 3,4 km i będzie to najlepsze rozwiązanie docelowe. Opracowywany obecnie wniosek z Funduszu Unijnego wymaga częstego korzystania z pomocy doradcy rolniczego zamieszkałego w [...]. Pokonywanie trasy [...] zabiera dużo czasu. Wnioskodawczyni podała, że zamierza wybudować budynek mieszkalny w miejscowości [...] z uwagi na bardzo dogodne połączenie komunikacyjne pomiędzy [...] a [...]. Zamierza rozszerzyć działalność gospodarczą o kolejne dwa budynki gospodarcze planowane w miejscowości [...] z uwagi na dogodny dostęp komunikacyjny z drogi krajowej nr [...]. Poza tym w przypadku wybudowania siedliska w miejscowości [...] zniknie dotychczasowy problem z dostępem do Internetu, który w [...] jest znacznie ograniczony. W oparciu o wskazane oświadczenie, organ stwierdził istnienie powiązania istniejącego gospodarstwa rolnego w [...] z planowaną inwestycją w miejscowości [...], w związku z czym wydał dnia [...] kwietnia 2014 r. decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...]. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Odwołanie od decyzji Wójta Gminy złożył M.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie ze standardami dobrej administracji wynikającymi z ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego, jak również z nadrzędnych w stosunku do niej aktów: Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skutkiem powyższego było wydanie zaskarżanej decyzji, która nie czyni zadość podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności określonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej, co miało istotny wpływ na wadliwość decyzji. Pełnomocnik podniósł, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania funkcji budynków gospodarczych i profilu prowadzonej działalności rolniczej przez wnioskodawcę. Nie pozwala to na ocenę, czy w związku z planowaną zabudową zostanie zachowana kontynuacja funkcji, a jeśli tak, to w jaki sposób i przy założeniu jakiego rodzaju działalności gospodarczej wnioskodawczyni. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie doprowadził do wyjaśnienia, jaki charakter będę miały budynki gospodarcze i jaki dokładnie będzie związek ich zabudowy z dotychczas prowadzoną działalnością i gospodarstwem w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium przyznało rację pełnomocnikowi, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzednio wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej i nie ustalił funkcjonalnego powiązania gospodarstwa rolnego wnioskodawcy z planowaną zabudową zagrodową. W treści złożonego przez G.K. oświadczenia z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym wnioskodawczyni miała wyjaśnić i wykazać funkcjonalne powiązanie planowanej inwestycji z istniejącym już gospodarstwem, okoliczność ta, wbrew stanowisku organu I instancji nie została wykazana. Stąd stanowisko organu I instancji, że jest to pismo potwierdzające powiązanie prowadzonej działalności gospodarczej z planowaną zabudową organ odwoławczy uznał za błędne. Zdaniem SKO z akt sprawy nadal nie wynika, czy wnioskodawczyni faktycznie na chwilę obecną prowadzi gospodarstwo rolne i o jakim profilu, w jaki sposób są wykorzystywane istniejące budynki gospodarcze i z przeznaczeniem na jaki cel zamierza wybudować nowe budynki gospodarcze objęte planowaną inwestycją oraz czy posiada już siedlisko. Są to okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, które organ I instancji pominął. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uczestnik postępowania A.S.. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015r. (sygn. akt II SA/Go 785/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał między innymi, że Kolegium wykazało, że w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, ale nie wykazało, iż konieczne jest wydanie kolejnej decyzji kasacyjnej. Sąd podkreślił, że postępowanie administracyjne toczy się od grudnia 2012 r. i w tej sprawie organ odwoławczy już dwukrotnie uchylał decyzje organu pierwszej instancji, a zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchylił po raz trzeci decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi po raz kolejny do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, że w sytuacji, w której organ I instancji nie radzi sobie lub wręcz nie realizuje wskazań zawartych w poprzednich decyzjach kasacyjnych, dla zachowania zasady zaufania do działań administracji publicznej, ustabilizowania sytuacji prawnej oraz zrealizowania praw stron konieczne jest rozstrzygnięcie przez Kolegium sprawy w sposób merytoryczny. Zdaniem Sądu w sprawie możliwe jest bowiem, by organ odwoławczy sam zrealizował poczynione w uzasadnieniu decyzji wskazówki co do dalszego postępowania, ewentualnie wykorzystał możliwość zlecenia niektórych czynności dowodowych organowi I instancji. "Dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", o którym mowa w art. 136 k.p.a. może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu. W sprawie został już częściowo zgromadzony materiał dowodowy, przedmiot sprawy i jego ramy są już również ustalone. Z tych względów możliwe jest uzupełnienie braków w zakresie stanu faktycznego, by doszło do załatwienia sprawy w sposób merytoryczny. Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia funkcjonalnego powiązania gospodarstwa rolnego wnioskodawcy G.K. z planowaną zabudową zagrodową oraz ustalenia, czy wnioskodawczym faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne i o jakim profilu, w jaki sposób wykorzystywane są istniejące budynki gospodarcze i z przeznaczeniem na jaki cel zamierza wybudować nowe budynki gospodarcze objęte planowaną inwestycją oraz czy posiada już siedlisko. W dniu [...] lipca 2015r. organ I instancji dokonał oględzin gospodarstwa rolnego gospodarstwa rolnego G.K. i J.K. pod nr 9. Organ potwierdził, że G.K. prowadzi w gospodarstwie rolnym działalność rolniczą polegającą na produkcji roślinnej - uprawa owsa, żyta, warzyw oraz na produkcji zwierzęcej - hodowla i reprodukcja królików, kur, kaczek, gołębi. Na działkach nr [...], wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, znajduje się sześć budynków gospodarczych, w których znajduje się sprzęt rolniczy - pługi, traktor, przyczepy, brony, opryskiwacz, zwierzęta hodowlane - kury, kaczki oraz zebrane plony. Grunty obsiane są zbożem, owsem, koniczyną, ziemniakami, burakami. W gospodarstwie znajduje się 10 sztuk klatek z królikami i klatki z gołębiami. Ponadto, jak ustalił organ I instancji, średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w mieście [...] wynosi 5,03 ha (istnieją 1032 gospodarstwa rolne, ogólna powierzchnia gospodarstw rolnych wynosi 5194,3002 ha), zainteresowana jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,3935 ha (4,5973 ha grunty własne, 0,7962 ha grunty dzierżawione). Budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje wnioskodawczym nie jest jej siedliskiem. Decyzją z dnia [...] września 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał między innymi, iż dodatkowe postępowanie dowodowe wykazało, że wnioskodawczyni G.K. prowadzi gospodarstwo rolnego w [...], aktualnie miasto [...]. Działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej (uprawa owsa, żyta, warzyw) i produkcji zwierzęcej (hodowla i reprodukcja królików, kur, kaczek, gołębi). Na działkach nr [...], wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, znajduje się sześć budynków gospodarczych. Znajduje się tam sprzęt rolniczy (pługi, traktor, przyczepy, brony, opryskiwacz), zwierzęta hodowlane (kury, kaczki) oraz zebrane plony. Grunty rolne wnioskodawczyni obsiane są zbożem, owsem, koniczyną, ziemniakami i burakami. W gospodarstwie znajduje się też 10 klatek z królikami i klatki z gołębiami. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w mieście [...] wynosi 5,03 ha (1032 gospodarstwa rolne, przy ogólnej powierzchni gospodarstw rolnych wynoszącej 5194,3002 ha). Z kolei wnioskodawczyni jest posiadaczką gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,3935 ha, na co składają się 4,5973 ha gruntów rolnych, których jest właścicielką (działki nr [...] (część) w tym grunt leśny o powierzchni 0,5984 ha (działka nr [...], część działki nr [...]), oraz 0,7962 ha gruntów, których jest dzierżawcą - działki nr [...]. Budynek mieszkalny w [...], w którym zamieszkuje G.K. nie jest jej siedliskiem. Na terenie nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zainteresowana zamierza prowadzić i kontynuować działalność rolniczą o takim samym charakterze. Planowane budynki gospodarcze związane będą z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w mieście [...], wynoszącą 5,03 ha. W tej sytuacji zachodzi wyjątek, o którym mowa w ust. 4 art. 61 u.p.z.p. w odniesieniu do wymogu z pkt 1 ust. 1 art. 61 tej ustawy, tzn. nie jest wymagana zasada dobrego sąsiedztwa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył M.K., który wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie przepisów prawa procesowego tj. a) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie i ocenienie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą w szczególności na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych oraz niepełnej i wadliwej ocenie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności zupełnym pominięciu lokalizacji przedmiotowej działki pod kątem wskazanych przez G.K. zamierzeń w zakresie wybudowania budynku mieszkalnego i 2 budynków gospodarczych w kontekście dalszych oświadczeń wnioskodawczym i pisma z dnia [...] czerwca 2015r. w którym wskazuje iż zamierza kontynuować i prowadzić działalność rolniczą polegającą na hodowli zwierząt, uprawie zbóż, warzyw i ziemniaków oraz dodatkowo krzewów owocowych. Niezależnie od powyższego jeżeli przyjąć iż ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową jak uzasadnić okoliczność zamierzonej hodowli zwierząt w różnych lokalizacjach gospodarstwa rolnego. b) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez prowadzenia postępowania w sprzeczności z zasadą praworządności i w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, polegającą na zaniechaniu wizji lokalnej przedmiotowej działki na której zostały już posadowione budynki (2) i ocenie czy są na trwałe związane z gruntem czy nie i jak należy je traktować w kontekście oświadczeń wnioskodawczyni, która zamierza kontynuować swoją działalność w oparciu o umowę dzierżawy oraz czy zabudowa istniejąca na przedmiotowej działce umożliwi jej taką kontynuacje w zakresie zastanych budynków. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 61 ust. 4 u.p.z.p, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie bez pełnego wyjaśnienia jaka faktycznie zostanie prowadzona działalność na przedmiotowej działce wobec sprzecznych informacji udzielanych i przez wnioskodawczynie. Należy zauważyć iż z jednej strony wnioskodawczyni podaje iż zamierza przenieść soje centrum życiowe do miejscowości [...] i wybudować tam dom mieszkalny natomiast dalej wskazuje, iż przedmiotowa działka posłuży do hodowli zwierząt, uprawy zbóż, warzyw, ziemniaków i krzewów owocowych. Zakładając iż działka o nr [...] ma swoje granice i usytuowana jest pomiędzy drzewami tworzącymi las z obydwu stron, zaś na samej działce zostały posadowione już budynki trudno uznać, iż twierdzenia wnioskodawczyń i są prawidłowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu organy obu instancji słusznie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2015.199, dalej jako u.p.z.p.). Z jej przepisów wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczególnym przepisem, który znalazł zastosowanie w sprawie niniejszej, jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści tego przepisu wynika, że warunkiem jego zastosowania jest ustalenie, że po pierwsze inwestor planuje zabudowę zagrodową, po drugie, że prowadzi on gospodarstwo rolne i wreszcie po trzecie, że gospodarstwo to ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). W ocenie sądu, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, nie budzi wątpliwości stanowisko organów, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wszystkie trzy wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione, a zatem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. mógł znaleźć zastosowanie. W pierwszej kolejności wskazać należy na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które ze względu na charakter działalności rolniczej jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić należy, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 roku, II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 roku, IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 roku, II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 roku, II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 roku, II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 roku, II SA/Gd 690/08; orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Skoro zatem wnioskodawczyni w niniejszej sprawie planuje wybudować budynek mieszkalny wraz z dwoma budynkami gospodarczymi, to powyższy warunek należy uznać za spełniony. Nie ulega również wątpliwości, że G.K. jest rolnikiem, prowadzi gospodarstwo rolne w [...], a prowadzona działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej (uprawa owsa, żyta, warzyw)i produkcji zwierzęcej (hodowla i reprodukcja królików, kur, kaczek, gołębi). Na działkach nr [...], wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, znajduje się sześć budynków gospodarczych. Wnioskodawczyni jest zatem uprawniona do stworzenia na gruntach o charakterze rolnym takiego siedliska, które umożliwi jej prawidłowe prowadzenie gospodarstwa rolnego, a także jego rozwój. Należy podkreślić, że gospodarstwo rolne jest zespołem czynników zorganizowanych w celu realizacji określonego zadania, które nie muszą mieć charakteru łączności fizycznej, wystarczy, aby istniał między nimi związek organizacyjno-funkcjonalny. Również nie budzi wątpliwości spełnienie trzeciego przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. warunku, a mianowicie powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, albowiem wnioskodawczyni jest posiadaczką gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,3935 ha, a średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w mieście [...] wynosi 5,03 ha. Prawidłowo przy tym przyjęto, iż do powierzchni gospodarstwa rolnego inwestora zalicza się wszelkie nieruchomości wykorzystywane w celach rolniczych w ramach tego gospodarstwa, bez względu na ich rozproszenie. Wszystkie zarzuty skargi sprowadzały się w istocie do kwestionowania zamierzeń wnioskodawczyni wybudowania budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych, jednak podnoszone w skardze w tym zakresie wątpliwości nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Należy zauważyć, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się bardzo długo – ponad trzy lata i w tym czasie organy zebrały kompletny materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie zaistnienia warunków określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Materiał ten został przez organy właściwie oceniony, a skarga sprowadza się do polemiki opartej na założeniu, że faktyczne zamiary wnioskodawczyni w zakresie zabudowy działki nr [...] są inne aniżeli deklarowane, mimo że przeprowadzone dowody wskazują, że budowa na tej działce budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych jest z punktu widzenia wnioskodawczyni uzasadniona zarówno gospodarczo, jak i co podkreślała wnioskodawczyni, ze względu na bliskość [...]. Powyższe uzasadnia zatem wniosek o możności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w tej sprawie i jednocześnie rozwiewa wątpliwości, czy istotnie inwestor planuje inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej. Jeżeli więc w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączona była konieczność spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (czyli organ nie badał jedynie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa) i w związku z tym tylko na marginesie Sąd zauważa, że z zebranego w sprawie materiału wcale nie wynika by planowana przez wnioskodawczynię zabudowa naruszała zasadę dobrego sąsiedztwa. Podsumowując wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja ta nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, poprzedza ona wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.