II SA/Go 780/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przekazania w administrowanie budynków oraz lokali I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie przekazania w administrowanie budynkami oraz lokalami Burmistrz Miasta Z., powołując się m.in. na przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 roku , Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej powoływanej jako: ustawa o sg ) oraz art. 25 ust. 3 i art. 189 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej powoływanej jako: ustawa o gn ) postanowił przekazać administrowanie budynkami i lokalami wchodzącymi w skład zasobu gminnego Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Z. ( dalej powoływanemu jako: ZGM ). Na mocy wskazanego zarządzenia ZGM przejął administrowanie określone w zarządzeniu jako czynności związane z właściwym utrzymaniem niewyodrębnionych lokali mieszkalnych i innych oraz terenu bezpośrednio przylegającego do zarządzanej nieruchomości. Zakres czynności do których podejmowania w ramach administrowania upoważniony został ZGM określony został w § 2 i 3, zasady naliczania stawki czynszu za lokale mieszkalne i niemieszkalne w § 4, a zasady rozliczania między stronami i obowiązki stron w tym zakresie w §§ 5 - 8 zarządzenia. W dniu [...] roku Wojewoda Lubuski wniósł skargę na zarządzenie Nr [...] Burmistrza Gminy Z.. Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy o sg w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 roku , Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako: ppsa ) zarzucał zarządzeniu istotne naruszenie przepisów art. 25 ust. 3 i art. 189 ustawy o gn. w związku z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo o zamówieniach publicznych ( tekst jednolity: Dz.U. z 2006 roku, Nr 164, poz. 1163 ze zm.) wnosił o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu skarżący organ nadzoru wywodził, iż w dniu [...] roku wpłynęła do niego skarga grupy radnych Rady Miejskiej w Z. na kwestionowane zarządzenie, zarzucająca iż zostało ono wydane z pominięciem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, a administrowanie lokalami przekazano podmiotowi, który nie został wyłoniony w drodze przetargu. Organ wskazywał, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ( obejmujące pismo organu nadzoru [...] i odpowiedź Burmistrza Miasta Z. [...]) potwierdziło zarzuty stawiane przez radnych. Wywodził, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gn gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Jednocześnie ust. 3 powyższego przepisu dopuszcza powierzenie wykonywania czynności związanych z gospodarowaniem zasobem zarządcom nieruchomości, rzeczoznawcom majątkowym, pośrednikom w obrocie nieruchomościami lub przedsiębiorcom, którzy zatrudniają te osoby. Wyłonienie tych podmiotów następuje na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych. Równocześnie jednak przepis art. 189 ustawy o gn wskazuje, iż zarządzanie nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu nieruchomości powierzone może być podmiotom tworzonym w tym celu przez jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem, że będzie ono wykonywane przez uprawnionych zarządców nieruchomości. Odwołując się do ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej ( Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa o gk ) Wojewoda wywodził, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić gospodarkę komunalną w formie zakładu budżetowego, czyli jednostki sektora finansów publicznych, która odpłatnie wykonuje zadania oraz pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych, albo też powierzyć ją spółkom prawa handlowego ( spółce z ograniczoną odpowiedzialnością czy spółce akcyjnej). W tym drugim przypadku prawo dopuszcza, by stosunki prawne między gminą i spółką regulowane były uchwałami organów stanowiących gminy i uchwałami zgromadzeń wspólników spółki. Wówczas udział gminy w przedsięwzięciu komunalnym tożsamy będzie z podejmowaniem uchwał przez organy spółki, jako, że wspólnikami spółki komunalnej są gminy. W sytuacji, gdy gmina zleci zarządowi spółki gminnej wykonanie określonych usług, umowa cywilno-prawna między gminą a spółką jest zbędna, tym bardziej, że jej stronami, choć reprezentowanymi przez różne osoby fizyczne, byłaby ta sama osoba prawna - gmina. Wskazywał, iż w myśl art. 2 ustawy o gk jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić gospodarkę komunalną w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Natomiast art. 3 tej ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z takiej konstrukcji przepisów wynika, iż wolą ustawodawcy było wyróżnienie dwóch różnych sposobów realizacji zadań należących do zakresu gospodarki komunalnej. W pierwszym przypadku gmina, będąc udziałowcem lub akcjonariuszem spółki komunalnej, decyduje ojej bycie prawnym i gospodarczym, narzucając jej odpowiednie wymagania decyzjami własnych organów stanowiących, podejmowanymi w trybie uchwał rady gminy. W drugim zaś gmina ma jedynie wpływ na kształtowanie warunków umowy cywilno-prawnej, które musi negocjować, z uwzględnieniem ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. Wprowadzenie takich obostrzeń ma na celu zapobiegnięcie działaniom monopolistycznym, ograniczającym konkurencję i wyeliminowanie niekorzystnych zjawisk społeczno-gospodarczych. Organ nadzoru wskazywał, iż w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta Z. powierzył zaskarżanym zarządzeniem wykonywanie spraw z zakresu gospodarki komunalnej Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o., którego jedynym udziałowcem, jak wynika z przedłożonego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, jest Przedsiębiorstwo Komunalne P. Spółka Akcyjna. Oznacza to, że na mocy niniejszego zarządzenia administrowanie gminnym zasobem lokalowym przekazane zostało odrębnemu od gminy podmiotowi na zasadach określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o gk. Z kolei brzmienie art. 189 ustawy o gn wskazuje, iż zarządzanie nieruchomościami należącymi do zasobu gminnego powierzone może zostać podmiotom tworzonym w tym celu przez jednostki samorządu terytorialnego, tymczasem w niniejszej sprawie zarządzanie powierzono podmiotowi utworzonemu nie przez Gminę Z., a przez spółkę akcyjną P.. Zdaniem skarżącego, bez znaczenia pozostaje fakt, iż jedynym akcjonariuszem Przedsiębiorstwa P. pozostaje wg odpisu Krajowego Rejestru Sądowego Gmina Z.. W tej sytuacji P. S.A. traktować bowiem należy jako odrębny, samodzielny podmiot gospodarczy. Przyjęcie prezentowanej przez stronę przeciwną wadliwej - w ocenie Wojewody - interpretacji przepisów ustaw o gospodarce komunalnej i o gospodarce nieruchomościami prowadzić mogłoby do nadużyć w postaci prób omijania wymogów dotyczących zamówień publicznych, poprzez tworzenie przez spółki komunalne dalszych spółek i ich spółek-córek, a następnie powierzanie im realizacji zadań komunalnych w drodze bezprzetargowej i niekontrolowanego wydatkowania środków publicznych. Zdaniem strony skarżącej, Burmistrz Miasta Z. mógł administrowanie gminnym zasobem mieszkaniowym przekazać w drodze zarządzenia jedynie Przedsiębiorstwu Komunalnemu P. S.A., jako spółce, której Gmina Z. jest jedynym akcjonariuszem, natomiast powierzenie tego zadania Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania przetargowego zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o zamówieniach publicznych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Z. wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do wywodów skargi podnosił, iż analiza przepisów przytoczonych przez Wojewodę nie rozwiązuje problemu oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Wywodził, iż dopiero przepis art. 9 ustawy o gk oraz analiza aktu założycielskiego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą Zakład Gospodarki Mieszkaniowej, przedmiotu działalności tej spółki oraz Przedsiębiorstwa Komunalnego P. S.A. w Z. oraz powiązań organizacyjnych i majątkowych pomiędzy spółkami prawa handlowego a jednostką samorządu terytorialnego pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżone zarządzenie jest zgodne z prawem. Burmistrz wskazywał, iż Przedsiębiorstwo Komunalne P. S.A. w Z. jest komunalną osobą prawną, gdyż zgodnie z przepisami art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gk, Gmina Z. o statusie miejskim jest jej jednoosobowym założycielem i wyłącznym akcjonariuszem. Tym samym wymieniona spółka jest związana z założycielem funkcjonalnie, organizacyjnie i majątkowo. Funkcjonalne powiązanie z jednostką samorządu terytorialnego polega na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Organizacyjny związek to wykonywanie zwierzchnictwa nad spółką, a powiązania majątkowe to działanie w oparciu o wydzielone mienie gminy. Przez te wymienione formy działania Przedsiębiorstwo Komunalne P. S.A. jest komunalną osobą prawną, która w celu usprawnienia zarządzania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Z. utworzyła spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą ZGM z siedzibą w Z.. Przedmiotem działalności utworzonej spółki jest dotychczasowa działalność utworzonej przez gminę osoby prawnej. Powołana spółka jest taka sama jak i jej założyciel, i tak samo powiązana funkcjonalnie, organizacyjnie i majątkowo z gminą. Wskazane wyżej powiązania spowodowały, że sposób zlecania zadań własnych został określony w zarządzeniu Nr [...] z [...], a zarząd Przedsiębiorstwa Komunalnego P. S.A. wystąpił do Burmistrza Miasta Z. z pismem z [...] roku o rozważenie możliwości bezpośredniego zlecenia zarządzania nieruchomościami komunalnymi nowo utworzonej spółce. Na rozprawie w dniu [...] roku strony podtrzymały swe stanowiska. Pełnomocnik skarżącego wskazał dodatkowo, iż istotność naruszenia prawa przejawia się w samym charakterze opisanego w skardze naruszenia przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga wniesiona na podstawie art. 93 ust.1 ustawy o sg w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa podlegała uwzględnieniu. W badanej sprawie zarządzenie Burmistrza Gminy Z. ma charakter władczy i związane jest z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie gospodarki komunalnej określonych przepisach mających charakter publicznoprawny zatem akt ten podlegał kontroli organu nadzoru o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o sg. W ocenie Sądu, istota sporu między stronami sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii czy spółka pod nazwą ZGM może być uznana za podmiot o jakim mowa w art. 189 ustawy o gn tj. podmiot utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego ( w tym przypadku gminę ) w celu zarządzania nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Sąd w pełni aprobuje zaprezentowane w skardze stanowisko dotyczące prawnie dopuszczalnych form prowadzenia przez gminę gospodarki komunalnej tj. realizacji zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, wywodzone jak się wydaje nie tylko z własnej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce komunalnej ale z poglądów wyrażonych w tej materii w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2005 roku ( II GSK 105/05 -ONSAiWSA 2006/2/62). Jedną z dopuszczalnych form prowadzenia gospodarki komunalnej przez gminę jest utworzenie przez nią spółki prawa handlowego ( spółki z o.o. lub akcyjnej ) stosownie do przepisów ustawy o gk. Jednakże charakter prawny stosunków zachodzących między gminą a utworzoną przez nią w myśl wskazanych przepisów spółką kapitałową, powołaną w celu realizacji zadań gminy ze sfery użyteczności publicznej nie daje podstaw do uznania, iż spółka ZGM została utworzona przez Gminę Z. i, że utworzenie to nastąpiło w celu określonym przez przepis art. 189 ustawy o gn. Spółkę ZGM powołała do życia spółka akcyjna P. , odrębna od Gminy Z. osoba prawna. Ten również podmiot, a nie Gmina Z. określił w akcie założycielskim spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przedmiot jej działania jako "zarządzanie nieruchomościami na zlecenie". Tak określony przedmiot działania wskazuje, że jest on uregulowany odmiennie ( znacznie szerzej ) niż cel wynikający z przepisu art. 189 ustawy o gn skoro mowa jest ogólnie o nieruchomościach bez ograniczenia, iż chodzi o te należące do zasobu gminnego. Zaś forma uzyskiwania przedmiotu działalności "zlecenie" wskazuje, iż następować to będzie w wyniku umów cywilnoprawnych. Taki przedmiot działalności spółki ZGM oznacza, że w istocie wykracza on poza sferę użyteczności publicznej. Wbrew stanowisku Burmistrza, pozycja Gminy Z. w stosunku do spółki ZGM w zakresie jej powiązań organizacyjnych, funkcjonalnych i majątkowych z tą jednostką samorządu terytorialnego nie jest taka sama jak pozycja Gminy wobec spółki P.. Spółka ZGM jest wobec spółki P. spółką zależną w rozumieniu art. 10b u ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 4 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych. Wpływ Gminy Z. na spółkę ZGM, jako utworzoną i zależną od spółki ( dominującej) P., jest jedynie pośredni. Wynika z faktu, iż Gmina jest jedynym akcjonariuszem spółki dominującej. Tymczasem relacje pomiędzy gminą a utworzoną przez nią spółką kapitałową mają charakter bezpośredni i przejawiają się głównie w powiązaniu kapitałowo - korporacyjnym i funkcjonalnym. Zachowanie określonego w akcie założycielskim spółki, a wyznaczonego przez gminę profilu działalności spółki gwarantują szerokie uprawnienia kontrolne jedynego wspólnika ( jedynego akcjonariusza ) wobec utworzonej spółki. Gmina, wykonując swe zadania własne poprzez spółkę prawa handlowego, którą utworzyła, może regulować swe stosunki prawne z taką spółką aktami swoich organów stanowiących i uchwałami zgromadzenia wspólników ( akcjonariuszy ) spółki, nakazującymi organowi wykonawczemu spółki podejmowanie określonych działań. Tej "bezpośredniości" pozbawione są relacje zachodzące między Gminą Z. a ZGM spółka z o.o. ZGM jako spółka utworzony został przez P. SA, odrębną od Gminą osobę prawną, występującą w obrocie prawnym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, za której zobowiązania majątkowe Gmina nie ponosi żadnej odpowiedzialności. Skoro, jak twierdzi Burmistrz Gminy Z., Spółka P. jest komunalną osobą prawną, bowiem została utworzona w celu realizacji zadań Gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, która to spółka jedynie w celu usprawnienia zarządzania nimi utworzyła ZGM, to w istocie cel o jakim mowa w art. 189 ustawy o gn został już zrealizowany przez utworzenie P. Zatem utworzenie przez nią spółki ZGM nie może być uznane za realizację już osiągniętego celu ustawowego. W szczególności uznanie przez spółkę P., iż z przyczyn organizacyjnych korzystne jest dla niej przejęcie zadań w zakresie administrowania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład gminnego zasobu przez powołany przez nią podmiot nie może uzasadniać uznania, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 189 ustawy o gn. Z tych przyczyn należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że zlecenie zadań określonych w zarządzeniu nr [...] spółce ZGM możliwe byłoby jedynie w trybie przewidzianym w art. 25 ust 3 ustawy o gn, obligującym do zastosowania procedury przetargowej stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku -Prawo o zamówieniach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 roku, Nr 164, póz. 1163 ze zm.)- Tym samym uznać należało, iż zaskarżone zarządzenie narusza przepis art. 189 ustawy o gn. W ocenie Sądu charakter naruszenia wskazanego przepisu stanowi istotne naruszenie prawa. Jego konsekwencją było bowiem uznanie przez Burmistrza Gminy Z., iż dla powierzenia zadań o jakich mowa w zaskarżonym zarządzeniu nie jest wymagane dochowanie przepisów art. 25 ust. 3 ustawy o gn i ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. Zgodzić się wobec tego należy ze stanowiskiem skarżącego Wojewody, iż zaakceptowanie interpretacji przepisów dokonanej przez Burmistrza Gminy Z. prowadzić mogłoby do nadużyć w postaci prób omijania wymogów dotyczących zamówień publicznych, poprzez tworzenie przez spółki komunalne dalszych spółek i ich spółek-córek, a w konsekwencji powierzania im realizacji zadań komunalnych w drodze bezprzetargowej i niekontrolowanego wydatkowania środków publicznych Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd orzekł o nieważności zaskarżonego aktu w całości ( art. 147 § 1 ppsa ) oraz stwierdził, iż nie może on być stosowany do czasu uprawomocnienia się orzeczenia ( art. 152 ppsa ).