II SA/Go 780/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Biura M spółki z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez B sp. z o.o. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 roku w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 roku, nakładającej na w/w spółkę obowiązek przywrócenia ściany szczytowej budynku położonego na działce nr [...], usytuowanej na granicy z działką nr [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okna, likwidację gzymsu oraz rynny przebiegającej wzdłuż krawędzi dachu po tej stronie dachu budynku połączonej z wykonaniem nowego systemu rynnowo-spustowego oraz przeniesienie rynny spustowej w terminie do 3 września 2018 roku. Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Skarżąca – B Sp. z o. o jest użytkownikiem wieczystym zabudowanej działki nr [...].Nieruchomość skarżącej sąsiaduje z nieruchomością Teatru, położonej częściowo na działce nr [...], pod tym samym adresem. Po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, wszczętego na wniosek Teatru, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek przywrócenia ściany szczytowej budynku do stanu zgodnego z prawem (m. in. poprzez zamurowanie otworu okiennego, likwidację gzymsu i rynny). Przedmiotowa decyzja zapadła na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji z uwagi na uchylenie przez organ nadzoru poprzedniej decyzji o tożsamej treści. Jak wynika z akt sprawy (k. 55 verte akt organu I instancji) przedmiotowa decyzja została prawidłowo doręczona skarżącej w dniu 13 czerwca 2018 roku. Fakt odbioru został poświadczony poprzez naniesienie pieczątki oraz podpisu pracownika skarżącej. Przedmiotowa okoliczność wyznaczyła końcowy termin do wniesienia odwołania od tejże decyzji na dzień 27 czerwca 2018 roku. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 roku skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od przedmiotowej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wniosek ten umotywowano tym, że pracownica skarżącej odpowiedzialna za odbiór korespondencji "nie przekazała stronie" na czas przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję. Skarżąca powołała się przy tym na wyniki wewnętrznego postępowania wyjaśniającego, z którego wynikało, iż "pracownica sekretariatu, dokonując w tym dniu odbioru korespondencji, nie przekazała przesyłki z organu nadzoru budowlanego, która zawierała przedmiotową decyzję z dnia [...] czerwca 2018 roku. Pracownica wytłumaczyła, że od pewnego czasu ma problemy z koncentracją i skupieniem, wynikające z problemów ze snem, i po prostu zapomniała przekazać zarządowi Spółki przedmiotową decyzję. Pracownica wyraziła przypuszczenie, że mogą to być pierwsze objawy depresji." W ocenie skarżącej, owe niezawinione postępowanie pracownika było niezależne od skarżącej i stanowiło niemożliwą do uniknięcia przeszkodę do wniesienia odwołania. W związku z powyższym, skarżąca uznała, iż także jej samej nie można przypisać winy w niezachowaniu terminu. Wskazano przy tym, że osoby decyzyjne w Spółce powzięły wiadomość o wydaniu decyzji dopiero po otrzymaniu w dniu 6 sierpnia 2018 roku postanowienia Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2018 roku, w sprawie przebudowy budynku teatralnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, wskazując, iż strona nie uprawdopodobniła, że niezachowanie terminu nastąpiło bez jej winy w rozumieniu przepisów art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 t.j. z późn. zm. z dnia 05 listopada 2018 zwany dalej k.p.a.). Organ wskazał, iż nawet najlżejszy stopień winy w postaci niedbalstwa, wyrażającego się w niedołożeniu należytej staranności w nadzorze nad podległymi pracownikami wyłącza przesłankę "braku winy", o której mowa w w/w przepisie. Wskazane przez spółkę okoliczności dotyczące braku przekazania doręczonej korespondencji zarządowi świadczą o uchybieniach w działaniach pracownika i braku prawidłowego nadzoru nad działaniami pracownika przez kierownictwo spółki. Świadczą o braku staranności z jej strony w doborze pracowników. Powyższe okoliczności przemawiają przeciwko uznaniu, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy spółki. Pismem z dnia [...] września 2018 roku skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie organu II instancji z dnia [...] września 2018 roku, zarzucając mu: - naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia przez organ II instancji terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, pomimo uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy; - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji działań wyjaśniających mających na celu ustalenie okoliczności niezbędnych do oceny braku winy skarżącej w uchybieniu terminowi. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), oraz zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała i uszczegółowiła argumentację zawartą uprzednio we wniosku o przywrócenie terminu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. skarżąca powołała się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 lutego 2013 roku w sprawie o sygn. II SA/Op 532/12, definiujący pojęcie uprawdopodobnienia oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 roku w sprawie o sygn. II FSK 352/16, dotyczący schorzeń uzasadniających wyłączenie winy w niedochowaniu terminu. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego skarżąca powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Olsztynie z dnia 11 września 2014 r. w sprawie o sygn. I SA/Ol 583/14 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Opolu z dnia 1 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. II SA/Op 162/13 dotyczących niezbędnej aktywności organu rozpoznającego wniosek o przywrócenie terminu. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie organ nie podjął niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia przyczyn niedotrzymania przez skarżącą terminu, w szczególności nie wezwał skarżącej do uzupełnienia wniosku w przypadku powzięcia wątpliwości co do jego zasadności. Nadto skarżąca zarzuciła organowi rozstrzygnięcie na jej niekorzyść wątpliwości, które dało się usunąć. Organ II instancji w sporządzonej w dniu [...] października 2018 roku odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie z dnia [...] września 2018 roku, którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2018 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającego na nią obowiązek wykonania określonych prac budowlanych związanych z zamurowaniem otworu okiennego, likwidacją gzymsu i rynny oraz przeniesienia rury spustowej. Podstawę prawną odmowy przywrócenia terminu był przepis art. 58 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z powyższej regulacji wynikają następujące przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie: wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której określony był termin; uprawdopodobnienie braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Poza sporem pozostaje spełnienie przez skarżącą dwóch pierwszych formalnych przesłanek. Argumentacja skarżącej słusznie zatem koncentruje się na dwóch pozostałych materialnych przesłankach przywrócenia terminu. Skarżąca po pierwsze wskazuje, że prawidłowo uprawdopodobniła swój brak winy, zaś organ poddając ten fakt w wątpliwość winien wykazać się stosowną aktywnością. Po drugie skarżąca podnosi, że brak winy po stronie jej pracownika równoznaczny jest z brakiem jej własnej winy w niedochowaniu terminu. W ocenie Sądu obydwa powyższe argumenty nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zważyć należało, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Ustawodawca celowo w tym zakresie dopuszcza środek dowodowy mniej pewny, aby tym samym ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji. Uprawdopodobnienie przyczyny spóźnienia zastępuje formalny dowód, lecz nie jest równoznaczne z gołosłownym podaniem przez wnioskodawcę przyczyny niezachowania terminu, chyba że przyczyna ta jest powszechnie znana (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 812/18). Dla dalszych rozważań istotne jest również spostrzeżenie, że owo uprawdopodobnienie powinno dotyczyć nie tyle zaistnienia zdarzenia, które ma uzasadniać przywrócenie terminu, ile braku możliwości uniknięcia jego skutków (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. I SA/Wr 421/12). W niniejszej sprawie, poza twierdzeniem o pogorszeniu stanu zdrowia odpowiedzialnego pracownika, skarżąca nie wskazała na żadne obiektywne zdarzenia mogące stanowić podstawę wnioskowania o związku pomiędzy chorobą pracownicy a skutkiem w postaci niedochowania terminu. We wniosku o przywrócenie terminu z dnia [...] sierpnia 2018 roku, skarżąca pisze jedynie o zamiarze skierowania pracownicy na badania z zakresu medycyny pracy, w związku z przedmiotowym zdarzeniem. Brak jest zatem jakichkolwiek materialnych podstaw do przyjęcia, że tak subtelna okoliczność jak pogorszenie się stanu zdrowia psychicznego wystąpiło w określonym czasie z określonym natężeniem, a nadto, że wywołała określone dalsze konsekwencje. Przyjęcie przeciwnego poglądu umożliwiałoby bowiem każdemu zainteresowanemu powoływanie się na tę okoliczność w przypadku przeoczenia terminu do dokonania czynności procesowej. Tym samym zarzut naruszenia art. 58 §1 k.p.a. w zakresie, w jakim dotyczy sposobu uprawdopodobnienia owych istotnych okoliczności, uznać należało za chybiony. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że co do zasady w postępowaniu o przywrócenie terminu, unormowanym w art. 58-59 k.p.a., ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie ocenić przedstawione przez nią okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminowi przez stronę (wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., w sprawie o sygn. II OSK 1806/06). Powołany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. II SA/Op 162/13 zapadł natomiast w specyficznych okolicznościach sprawy, do których zaliczało się m. in. załączenie przez skarżącą (osobę fizyczną działającą samodzielnie) dokumentacji medycznej, wymagającej uzupełnienia (tożsame uwagi tyczą się drugiego z powołanych judykatów – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 583/14.) W niniejszym postępowaniu organ nie miał zaś choćby substytutu materiału dowodowego, który mógłby poszerzyć wzywając stronę do uzupełnienia braków. Organ nie ma przy tym prawnej możliwości dopuszczania dowodów na okoliczność przyczyn niedochowania przez stronę terminu. Wszelka inicjatywa w tym zakresie pozostawiona została wnioskodawcy, który nie musi udowadniać lecz jedynie uprawdopodobnić, że uchybił terminowi bez swojej winy (wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r. w sprawie o sygn. I OSK 1268/18). W świetle powyższego zauważyć należało, że organ II instancji zasadnie zatem nie skoncentrował swoich działań i wywodów na kwestiach natury faktycznej, albowiem byłoby to działanie zbędne z uwagi na wystąpienie pierwszoplanowej przeszkody natury prawnej tj. przesłanki wystąpienia winy w nadzorze po stronie samej skarżącej. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym w dalszej części uzasadnienia niniejszego wyroku, nawet udowodnienie przez skarżącą ponad wszelką wątpliwość, że stan zdrowia jej pracownicy nie pozwalał jej na prawidłowe wypełnianie obowiązków, nie pozwoliłoby na proste przyjęcie, iż sama skarżąca nie ponosi własnej winy w niedotrzymaniu terminu do złożenia odwołania. Tym samym za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów proceduralnych regulujących aktywność dowodową organu administracji tj. art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Jak zaznaczono powyżej, rozważania dotyczące kwestii uprawdopodabniania zaistnienia danych faktów nie są w niniejszej sprawie kluczowe, ponieważ okoliczności osobiste leżące po stronie pracownika skarżącej nie są równoznaczne z brakiem jej własnego zawinienia. Wina skarżącej w niniejszej sprawie ma bowiem postać winy w nadzorze. Jak wskazuje sama skarżąca, brak winy w uchybieniu terminowi powinien być oceniany na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. II FSK 1434/09). Pogląd ten uznać należy za w pełni słuszny i utrwalony. Nadto, w przypadku podmiotów profesjonalnie uczestniczących w obrocie gospodarczym owe standardy staranności są podwyższone. W szczególności dotyczy to podmiotów, które tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącej, na co dzień stykają się z praktycznymi i prawnymi aspektami procesu budowlanego. Jednym z owych standardów jest zapewnienie takiej organizacji odbioru pism, aby przebieg korespondencji odbywał się w sposób niezakłócony i wyłącznie przez osoby uprawnione. Jakiekolwiek niedbalstwo w tym zakresie dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Właściwy nadzór nad realizacją przez pracowników krytycznych dla danego podmiotu czynności jest zaś rzeczą podstawową i zależą w pełni od osób danym podmiotem zarządzających (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. I FSK 1768/15). O braku winy można mówić zaś tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć zatem można zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 września 2018 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 531/18). W zakresie podnoszonego przez skarżąca faktu wystąpienia choroby Sąd wskazuje, że powoływana przeszkoda po stronie pracownika tj. zaburzenia o charakterze depresyjnym, ma charakter choroby przewlekłej. W świetle zaś orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet najpoważniejsza choroba o charakterze przewlekłym, o ile tylko skarżąca ma obiektywne możliwości podjęcia określonych czynności w postępowaniu sądowym, nie może być wystarczającym powodem dla uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na to, że zaistniałe w sprawie uchybienie terminu było niezawinione. Dopiero nagłe, nie dające się wcześniej przewidzieć zdarzenie, może stanowić podstawę do uprawdopodobnienia, o którym wyżej mowa, przemawiające za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu (postanowienie NSA z 30 grudnia 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OZ 925/08 oraz wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r., w sprawie o sygn. I SA/Wr 676/99). Pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 roku w sprawie o sygn. II FSK 352/16, należy uznać za odosobniony i znajdujący zastosowanie do realiów tamtejszego postępowania. Konsekwencją powyższych zapatrywań jest stwierdzenie, że skarżąca jako profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego, ponosi odpowiedzialność za działania wszystkich osób, przy pomocy których dokonuje czynności procesowych, co tyczy się tak pełnomocników jak i pracowników. Odpowiedzialność za działania tych osób jest oceniana pod względem należytej staranności działań samej skarżącej. Przesłanka należytej staranności w odniesieniu do skarżącej jest rozpatrywana w odniesieniu do odpowiedzialności spółki za dobór i nadzór nad osobami, którym powierza wykonanie określonego zadania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że strona ponosi konsekwencje działań swoich pracowników – w tym ich niezawinionej niedyspozycji. To na stronie ciąży obowiązek zorganizowania i sprawowania odpowiedniej kontroli nad pracownikami, których działania w ramach czynności w postępowaniu zawsze będą uznawane za działania samej strony (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r. w sprawie o sygn. II FSK 2003/15 oraz postanowienie NSA z dnia 28 maja 2014 r. w sprawie o sygn. I FZ 127/14). Zgodnie zatem z wyżej przedstawionym stanowiskiem, także zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim dotyczy błędnej wykładni pojęcia "winy", uznać należało za chybiony. Mając zaś na uwadze całokształt wskazanych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.