II SA/Go 782/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi I.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I.P. - pismem z [...] lutego 2014 r. i S.B. – pismem z [...] lutego 2014 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o sprawdzenie legalności prac remontowo-budowlanych na posesji położonej w miejscowości [...]. W pismach tych wskazali, że sprawa dotyczy wolnostojącego budynku gospodarczego oraz podwórka. Podkreślili, że są współwłaścicielami ww. posesji (działki nr [...]) i nie są im znane zamiary inwestora, którym jest H.S.. Wnioskodawcy wskazali także, że nie wyrazili zgody na jakikolwiek prace budowlano-remontowe na tej posesji. [...] kwietnia 2014r. PINB przeprowadził kontrolę obiektu i ustalił, że w budynku gospodarczym o wymiarach 7,10 m x 7,82 m i wysokości do kalenicy 7,10 m wykonano roboty budowlane polegające na wyburzeniu w części poziomu parteru ścianki działowej na długości 4,57 m i szerokości 1,32 m. Nad tą powierzchnią usunięto również istniejący strop Kleina. Dodatkowo na powierzchni 1,01 m x 1,19 m także usunięto część stropu, a powstały otwór stanowi wejście po drabinie na kondygnację poddasza budynku. Na poddaszu wykonano ścianę z cegieł na tej samej długości i szerokości – ściana na zasadzie muru oporowego o wysokości 0,80 m. PINB ustalił, że H.S. wykonał te roboty budowlane na przełomie 2013 i 2014 r., bez uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Pismem z [...] maja 2014 r. nr [...] PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonanych ww. robót budowlanych a następnie postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Pr. bud.) oraz art. 123 § 1 k.p.a, nałożył na H.S. obowiązek dostarczenia (w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia) opinii technicznej opracowanej przez osobę uprawnioną w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w zakresie sprawdzenia stanu technicznego wolnostojącego budynku gospodarczego, jakości wykonanych robót oraz pod względem spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania w oparciu o istniejące przepisy techniczno-budowlane i Polskie Normy. 24 czerwca 2014r. wpłynęła do PINB przekazana przez H.S. "Ocena stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr [...]", sporządzona przez mgr inż. S.Z., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. W opinii tej wskazano, że roboty budowlane polegały na rozebraniu części stropu łukowego, rozebraniu ścianki działowej, wykonaniu ścianki działowej gr 12 cm, wykonaniu ścianki działowej na poddaszu gr 12 cm, wykonaniu nowych tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz wykonaniu posadzek. Zdaniem autora Oceny stan techniczny wolnostojącego budynku gospodarczego spełnia wymogi pod względem wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania w oparciu o obowiązujące przepisy techniczno-budowlane i Polskie Normy. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nie nałożył na H.S. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając decyzję PINB powołał się na ww. opinię techniczną w której nie wskazano potrzeby wykonania robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie. I.P. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożyła od niego odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB). WINB decyzją z [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że wykonane prace stanowiły przebudowę obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 7a Pr. bud., czyli w omawianym przypadku wykonano roboty, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie naprawcze, stosownie do treści art. 51 ust. 1 Pr. bud. Jeżeli natomiast w wyniku tego postępowania okaże się, że wszystkie czynności lub roboty budowlane zostały wykonane poprawnie pod względem techniczno-budowlanym, organ powinien zakończyć prowadzone postepowanie legalizacyjne i wydać decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. WINB podzielił stanowisko PINB, że w sprawie niniejszej nie występuje konieczność nałożenia, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych. Potwierdzają to oględziny wykonane przez organ pierwszej instancji jak i sporządzona Ocena techniczna obiektu, wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. WINB wskazał ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (uchwała dostępna na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym – zdaniem WINB – przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, że brak zgody I.P. do prowadzenia robót budowlanych nie podlega ustaleniu w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 pr. bud., jest uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I.P. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w toku prowadzonego postępowania informowała PINB, że inwestor realizując przebudowę budynku gospodarczego dokonał jednocześnie zmiany sposobu jego użytkowania na warsztat samochodowy. W tym zakresie organ nie przeprowadził jednak żadnych ustaleń. Dalej skarżąca wskazała, że organy nie zadały sobie trudu sprawdzenia, czy budynek którego dotyczy postępowanie nie figuruje w rejestrze zabytków, jako, że sam WINB w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z "poniemieckim" budynkiem gospodarczym, w którym stosowano wynaleziony na początku XX wieku strop Kleina. Stawiając zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 4 Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skarżąca wskazała, że w orzeczeniach wydanych po opublikowaniu uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (np. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12) wskazano, że NSA w ww. uchwale odróżnił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od dokumentu stanowiącego oświadczenia o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Zdaniem skarżącej nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie natomiast odmiennego toku rozumowania prowadziłoby do sytuacji, w której inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich nieprawidłowości w aspekcie techniczno-budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zasadniczy spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozstrzygając ten spór należy odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. Naczelny Sąd Administracyjny w tezie tej uchwały orzekł, że: "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Teza tej uchwały, jak zasadnie stwierdziła skarżąca, nie stanowi, że podczas procesu legalizacji robót budowlanych prowadzonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Z końcowej części uzasadnienia uchwały wynika bowiem, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Pr. bud., po ustaleniu – w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.pa), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Pr. bud., wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także obejmować rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12 i z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1366/13 i z 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 77/14; wyroki dostępne stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, na co zasadnie zwróciła uwagę skarżąca, że odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 Pr. bud. i przyjęcie, że nie obligują one do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno – budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Uznając zatem, że PINB jak i WINB dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 51 w zw. z art. 4 Pr. bud., które miało wpływ na wynik sprawy, a także odstąpiły od badania kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. .270 ze zm., dalej: p.p.s.a). O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł. Przejmując sprawę do ponownego rozpoznania PINB, wobec podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego kwestii współwłasności działki nr [...] i braku jej zgody na wykonanie robót budowlanych w budynku gospodarczym, stanowiących przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a Pr. bud.), wyjaśni kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie dokonanej samowoli. Aktualny pozostaje też obowiązek odniesienia się przez PINB do podnoszonej w skardze kwestii zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażu na warsztat samochodowy oraz wpisania obiektu do rejestru zabytków.