II SA/Go 783/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę. K. G. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...]. Zaskarżonym aktem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z., działając na wniosek W. i R. H. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność wnioskodawców, położonej w Z. przy ul. J. w obrębie nr [...]. Celem podziału było wydzielenie działki nr [...] na powiększenie działki przyległej zabudowanej, oznaczonej nr [...] oraz działki samodzielnej nr [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną z dostępem do drogi publicznej od strony ul. [...]. Przed wydaniem decyzji uprawniony geodeta sporządził protokół z przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi. Pismem z dnia [...] r. K. G. - właściciel nieruchomości sąsiedniej o numerach działek [...], graniczącej z nieruchomościami podlegającymi podziałowi - poinformował Urząd Miejski w Z. o rozkopaniu i przestawieniu słupków granicznych przez geodetę wykonującego prace związane z ustalaniem i utrwalaniem punktów granicznych. K. G. wskazywał na uchybienia w czynnościach geodety dotyczące braków w dokumentacji geodezyjnej, w szczególności co do dat przeprowadzenia czynności oraz dokonania nieuprawnionego przesunięcia punktów granicznych rozgraniczających nieruchomości należące do niego oraz do W. i R. H. Zdaniem Prezydenta Miasta Z. K. G. nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o podziale sąsiedniej nieruchomości. Dnia [...] r. K. G. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy przed dokonaniem podziału działki nr [...] niezbędne było ustalenie jej zewnętrznej granicy. Takie ustalenia nie miały miejsca, wobec czego omawiana decyzja nie miała podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu i utrwalaniu granic nieruchomości. Nadto K. G. informował Kolegium, iż w wyniku samowolnego przestawienia punktów granicznych naruszona została minimalna odległość granic działki od wznoszonego budynku, zaś w sprawie usunięcia znaków granicznych zostało wszczęte postępowanie karne. Wniósł o uzupełnienie materiałów postępowania poprzez załączenie map określających granice geodezyjne działek z naniesionym obrysem zewnętrznym ścian wznoszonego budynku i odległościami od ścian budynku do granicy działek. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Od rozstrzygnięcia tego K. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., w związku z czym organ orzekający o nieważności nie bada sprawy co do jej istoty, lecz jedynie stwierdza nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanki do takiego orzekania - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Przed wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada czy w danej sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia tego postępowania. Zdaniem organu skarżący nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, którego przedmiotem był podział nieruchomości przyległej do gruntu stanowiącego jego własność. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wnioskodawcą i stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości mogą być wyłącznie właściciele nieruchomości oraz ich użytkownicy wieczyści, tj. te osoby, które dysponują tytułem prawnym do nieruchomości podlegającej podziałowi. Twierdzenia wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinny być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, którego celem będzie ustalenie przebiegu granic nieruchomości. Jeżeli to postępowanie nie zakończy sporu co do przebiegu linii granicznych, właściciel nieruchomości może zwrócić się o rozstrzygnięcie sprawy przez sąd powszechny. Kolegium wskazało również, że z uwagi na odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może w ogóle odnieść się merytorycznie do tej sprawy, w tym ewentualnej wadliwości przedmiotowej decyzji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...]. K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi K. G. podniósł, iż Prezydent Miasta Z. pominął nieprawidłowości, na które skarżący zwracał uwagę, a także powtórzył zarzuty, które podnosił w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wskazujące na naruszenie przy wydaniu decyzji o podziale nieruchomości art. 156 k.p.a., albowiem: - wykonanie decyzji stanowiłoby czyn zagrożony karą ze względu na fakt, iż zostały naruszone zatwierdzone uprzednio granice działki a skarżącemu zostały przedstawione do podpisu dokumenty wystawione in blanco, niedatowane, co oznacza, że podstawą wydania decyzji byłaby dokumentacja podrobiona; - decyzja była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały z uwagi na fakt, iż działka nie została podzielona zgodnie z przebiegiem granic, a co za tym idzie, w razie jej sprzedaży zostanie naruszona własność skarżącego; - decyzja została wydana z naruszeniem prawa ze względu na fakt, iż skarżący nie miał możliwości uczestniczenia w postępowaniu jako właściciel części nieruchomości poddanej podziałowi z uwagi na przesunięcie granic działki. Skarżący podniósł nadto, iż organy administracyjne nie wzięły pod uwagę wyroku NSA z 23 maja 2005 r., OSK 1618/04, w którym stwierdzono, iż "mogą zdarzyć się sytuacje, w których podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Będą nimi wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości." Zdaniem skarżącego wyrażoną w tezie tego wyroku regułę można zastosować w niniejszej sprawie, bowiem podział nieruchomości narusza granice jego nieruchomości, wkraczając na jego posesję. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta Z. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze narażają go na koszty zmuszając do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, nie biorąc pod uwagę, że problem powstał przez ich działanie w związku z brakiem dokumentacji, która powinna znajdować się w posiadaniu Prezydenta Miasta. Sytuacja ta narazi dodatkowo skarżącego na koszty przebudowy domu ze względu na fakt, iż decyzja o podziale nieruchomości przesuwa granice jego działki sprawiając, że budynek na nieruchomości skarżącego postawiony jest niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera jedną z wad wymienionych w pkt. od 1 do 7 tego przepisu. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu -art. 157 § 2 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji - art. 157 § 3 k.p.a. Organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję (w przypadku organu jednostki samorządu terytorialnego jest to samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z art. 17 pkt 1 k.p.a.) przed wszczęciem postępowania w sprawie nieważności decyzji bada, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wszczęcie takiego postępowania. Jedną z takich przesłanek jest żądanie zgłoszone przez uprawniony podmiot - stronę postępowania. Jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony, pojawia się niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych (wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 2152/97; wyrok NSA z 4 grudnia 1998 r., l SA 382/98; wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1167/96; wyrok NSA z 8 listopada 1995 r., III SA 182/95). Organ administracji publicznej obowiązany jest wówczas odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. w wyniku wydania decyzji o podziale, lecz na skutek samego faktu wykopania znaków granicznych i wkopania ich w innym miejscu, na gruncie należącym do skarżącego. Jeżeli znaki te istotnie zostały przestawione, to nowa decyzja w przedmiocie podziału nieruchomości małżonków H. (wydana po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] r.) musiałaby zostać wydana w oparciu o aktualne położenie znaków granicznych. Prawidłowy, tj. zgodny ze stanem prawnym nieruchomości przebieg granicy między gruntami skarżącego i jego sąsiadów może zostać ustalony jedynie w postępowaniu właściwym dla tego celu, tj. na podstawie art. 29 i następnych ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zmianami ). Potwierdza to treść aktów prawnych regulujących kwestię podziałów nieruchomości oraz kwestię rozgraniczania nieruchomości. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości ( Dz. U. Nr 268, poz. 2663), wydanego na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zmianami ) wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać m.in. granice nieruchomości podlegającej podziałowi. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, do opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w art. 97 ust. 1 a pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania: 1) księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, 2) danych wykazanych w katastrze nieruchomości. W przypadku stwierdzenia niezgodności danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z danymi wykazanymi w dokumentach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie danych wykazanych w dokumentach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast w przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1, granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (§ 6 ust. 3 rozporządzenia). Ważna jest tu również treść § 9 ust. 1 rozporządzenia, który określa, jakie elementy powinna zawierać mapa z projektem podziału nieruchomości. Przepis ten wymienia m.in. w pkt 5) oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku - według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, a także w pkt 6) oznaczenie nieruchomości sąsiednich według danych z katastru nieruchomości. Zgodnie z § 10 rozporządzenia mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Z kolei stosownie do § 14 pkt 2 rozporządzenia ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi, według zasad określonych w przepisach dotyczących geodezji i kartografii, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Z powyższych przepisów wynika, że w trakcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie jest możliwe ustalanie przebiegu granic między nieruchomością mającą ulec podziałowi a gruntami sąsiednimi, a co za tym idzie, zmiana położenia istniejących znaków granicznych. Należy jedynie przyjmować stan granic wynikający z księgi wieczystej, innych dokumentów obrazujących stan prawny gruntów oraz katastru nieruchomości. Dopiero gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości zostanie wydana i stanie się ostateczna, wówczas stosownie do § 14 pkt 2 rozporządzenia, można przystąpić do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi, według zasad określonych w przepisach o geodezji i kartografii. Oznacza to, że jeżeli w niniejszej sprawie geodeta sporządzający projekt podziału nieruchomości W. i R. H. zmienił fizyczne położenie znaków granicznych nieruchomości przed wydaniem decyzji, to nie była to czynność podjęta w ramach postępowania podziałowego, bo przepisy prawa nie dają podstawy do takiego zachowania, lecz zachowanie podjęte niejako poza prowadzonym postępowaniem. Skutkiem ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o podziale byłaby konieczność powtórnego przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Geodeta sporządzający kolejny projekt podziału nie mógłby przywrócić stanu poprzedniego poprzez zmianę przebiegu granic między gruntem skarżącego a gruntem sąsiednim, mógłby jedynie przyjąć przebieg granicy zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nie zapewniłoby zatem skarżącemu ochrony jego sfery praw podmiotowych co oznacza, że nie ma on interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Kwestie sporne co do przebiegu granic między nieruchomościami mogą być rozwiązywane na gruncie postępowania rozgraniczeniowego, unormowanego w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zmianami). W trakcie postępowania rozgraniczeniowego ustalany jest przebieg granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 31 ust. 1). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3). Możliwe jest również rozstrzyganie sporów co do przebiegu linii granicznych (art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 3). Wspomnieć należy, że gdy spór o przebieg granic trafi przed sąd powszechny stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy, wówczas sąd może posłużyć się innymi dowodami niż przewidziane w art. 31 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego, np. zeznaniami świadków, opinią biegłego czy przesłuchaniem stron (postanowienia Sądu Najwyższego z 21 lutego 2002 r., IV CKN 796/00, LEX nr 269669; z 8 lutego 2000 r., CRN 126/94, Prok. i Pr. 2000 nr 7-8, poz. 37, LEX nr 41477; z 21 maja 1998 r., III CKN 475/97, Wokanda 1998 nr 8, poz. 7, LEX nr 33378). Podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszące się do decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 19 stycznia 2007 r., w których skarżący wskazuje wady z art. 156 k.p.a. nie tylko nie mogą zostać uwzględnione, ale nie mogą być nawet rozpatrywane przez Sąd z tego względu, że kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący mógł skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestie merytoryczne, tzn. czy decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia 19 stycznia 2007 r. istotnie jest obarczona wadą pozwalającą na stwierdzenie jej nieważności, nie może być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Jeżeli chodzi natomiast o zarzut narażania skarżącego przez organy administracji publicznej na koszty związane z prowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego, czy też koszty przebudowy domu celem dostosowania go do wymogów wynikających z prawa budowlanego, to należy zauważyć, że osoba, która doznała szkody w postaci uszczerbku majątkowego na skutek bezprawnego i zawinionego działania osoby trzeciej czy też niezgodnego z prawem działania bądź zaniechania organu władzy publicznej, ma prawo domagać się naprawienia tej szkody na drodze cywilnej. Kwestia ta, uzależniona przede wszystkim od tego, czy bezprawne i zawinione działanie osoby trzeciej istotnie miało miejsce, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący ma prawo dochodzić ochrony swych praw podmiotowych, jeżeli uważa, że zostały one naruszone, powinien jednak czynić to na gruncie właściwego do tego celu postępowania. W niniejszej sprawie takim postępowaniem jest procedura rozgraniczeniowa unormowana w Rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 b) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) ( dalej w skrócie p.p.s.a. ) wynika, że podstawą uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji publicznej może być naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze posłużyło się zbytnim uproszczeniem uznając, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do zgłoszenia żądania o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] r. tylko z tego względu, że nie był stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Jak wskazano bowiem wcześniej, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza niniejszej sprawy wskazuje jednak, że skarżący nie uzyskałby ochrony swego interesu prawnego jedynie na skutek ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także decyzji Prezydenta Miasta Z. zatwierdzającej projekt podziału sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. co do treści rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Naruszenie prawa zaistniałe w niniejszej sprawie, polegające na zbyt powierzchownej interpretacji art. 157 § 2 k.p.a., nie miało wpływu na jej wynik, wobec czego nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych okoliczności skargę na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.