II SA/Go 783/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. (dalej jako PINB) [...], powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowego (sklep mięsny) na budynek gastronomiczny (pizzeria) zlokalizowanego na terenie działki [...] (obręb: 4). oraz części budynku mieszkalnego na część magazynowo-socjalną dla pizzerii, zlokalizowanego na terenie działki [...] (obręb: 4) W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powiatowy wskazał, że postępowanie administracyjne w powyższej sprawie zostało wszczęte [...] listopada 2017r. natomiast przeprowadzona w [...] kwietnia 2018r. kontrola wykazała zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w budynku związanej z produkcją pizzy. Ustalenia takie wynikały ze stwierdzonego demontażu urządzeń niezbędnych do prowadzenia tego rodzaju działalności oraz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. W rezultacie PINB stwierdził brak przedmiotu postępowania w postaci zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a dalsze jego prowadzenie ocenił jako "niezasadne" co uzasadniało umorzenia postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. M., zarzucając organowi brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WINB wskazał, iż przedmiot postępowania objętego decyzją organu I instancji wynikał wprost z prowadzonej działalności gastronomicznej związanej z produkcją pizzy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż ustalenie o prowadzeniu takiej działalności było wynikiem kontroli przeprowadzonej przez PINB [...] stycznia 2018r., a okolicznością wskazującą na taki sposób użytkowania kontrolowanych budynków było w szczególności wyposażenie obiektów w urządzenia techniczne o charakterze produkcyjnym (piec do wypieku pizzy, zlewozmywak, lodówki, kuchenka gazowa) oraz o charakterze obsługowym (stoły i ławy). Następnie WINB wskazał, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako P.b.), wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego, związanych z bezpieczeństwem dalszego, zmienionego sposobu użytkowania obiektu. Mając na uwadze demontaż urządzeń oraz wyposażenia związanego z użytkowaniem obiektów jako pizzerii oraz dokument z [...] stycznia 2018 r. o rozwiązaniu przez właściciela nieruchomości umowy najmu części budynków i przekazanie obiektu właścicielowi w dniu [...] marca 2018r., WINB stwierdził, że w omawianym przypadku brak jest użytkowania rozpatrywanych części budynków jako pizzerii. Z powyższych zaś względów zdaniem organu odwoławczego bezprzedmiotowe stało się postępowanie administracyjne w sprawie takiej a nie innej zmiany sposobu użytkowania. Brak użytkowania obiektu w jego zmienionym przeznaczeniu uniemożliwia organowi zbadanie wystąpienia zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust 1 pkt 2 P.b. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku uczestnictwa w kontroli PINB w dniu [...] kwietnia 2018r. WINB wskazał, że prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a. nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela co naruszałoby art. 140 k.c., a organy nadzoru budowlanego nie mogą wbrew woli właściciela nieruchomości umożliwić wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania. Nietrafny był również zarzut nieprawidłowego sformułowania przez PINB treści zawiadomienia stron z dnia [...] marca 2018r. o miejscu i terminie kontroli (oględzin). Za niezasadny uznał także organ zarzut braku wyjaśnienia w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu kwestii robót budowlanych w obiekcie, wskazując, iż co do zasady sprawy z zakresu robót budowlanych objęte są innymi regulacjami niż sprawy z zakresu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.  Od powyższej decyzji K. i J. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej naruszenie: - art. 6,7 § 1 oraz art.77 k.p.a., - art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie iż postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe; - art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa, - art. 71a, art. 84 ust. 1 pkt. 1 P.b. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż z uzasadnienia decyzji PINB wynika, że dotyczy ona budynku chociaż postępowanie oraz decyzja dotyczyły dwóch budynków. Ponadto wskazano, iż w chwili podjęcia postępowania przez PINB samowolna zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, co potwierdzał dwukrotnie WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach sygn. II SA/Go 154/16 i II SA /Go 1180/17, a zatem cały obiekt był już przystosowany do nowej funkcji. Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego nie mogą ignorować faktu samowolnie wykonanych robót budowlanych, w szczególności gdy miały ścisły związek ze zmianą sposobu użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek gastronomiczny. Art. 71 ust. 1 P.b. stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przy czym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast zgodnie z art. 71a ust. 1 P.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b. W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, że zaistniały podstawy do umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego. Stanowisko to w ocenie Sądu było prawidłowe. Wbrew zarzutom skargi ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada zgromadzonym dowodom, które zostały przez organ rozpatrzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia (art. 7 k.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonując jego oceny w sposób zgodny z art. 80 k.p.a. W szczególności organ I instancji dwukrotnie [...] stycznia 2018r. i [...] kwietnia 2018r. przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu, przy czym kontrola [...] kwietnia 2018r. wykazała zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej związanej z produkcją pizzy, co wynikało ze stwierdzonego demontażu urządzeń niezbędnych do prowadzenia tego rodzaju działalności. W świetle wyników tych oględzin oraz dokumentu z [...] lutego2018 r. o rozwiązaniu przez właściciela nieruchomości umowy najmu z najemcą prowadzącym działalność gospodarczą – pizzerię w części budynków, nie budziło wątpliwości, że w przedmiotowym obiekcie nie jest prowadzona działalność polegająca na produkcji pizzy. Co istotne ani w skardze ani na rozprawie przed Sądem skarżący nie kwestionowali tych ustaleń. W związku z tym te, istotne dla zakończenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ustalenia jako pełne i wyczerpujące nie wymagały zdaniem Sądu dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie sposób również podzielić zarzutów skarżących co do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zakwestionowanej decyzji zostało sporządzone zgodnie z wymogami tego przepisu. Nie były też uzasadnione zarzuty skargi dotyczące uzasadnienia decyzji PINB jako dotyczącego budynku, chociaż postępowanie oraz decyzja dotyczyły budynków. Zarówno bowiem w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazano, że dotyczą one nieruchomości przy. Oba te numery wskazane zostały również w przywołanym wyżej materiale dowodowym tj. w protokołach z oględzin i dokumencie z [...] lutego2018 r. W tej sytuacji pominięcia numeru [...] w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie można potraktować inaczej, niż jako niemającego istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że w obiekcie nie jest prowadzona działalność polegająca na produkcji pizzy i zdemontowane zostały urządzenia służące do tej działalności, to prawidłowym było rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do stosowania art. 71a P.b., regulującego postępowanie w sytuacji braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zauważyć należy, że dyspozycją art. 71a P.b. objęta jest taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która, jak wynika z art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. W sytuacji natomiast, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a P.b. Podnoszona zatem w skardze kwestia wykonania w przedmiotowym budynku robót budowlanych może być wyjaśniona w innym trybie, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 71a P.b., które nie mogło być kontynuowane wobec bezspornego ustalenia braku zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że w postępowaniu nie dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku, lecz wyłącznie robót budowlanych wykonanych w jego wnętrzu, zawężony przez art. 28 ust. 2 P.b.o krąg stron nie obejmowałby skarżących. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.