II SA/Go 786/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi W.J. i K.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz pełnomocnika skarżących radcy prawnego W.L. kwotę 896 zł (osiemset dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. - 2 - Sygn. akt II SA/Go 786/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2005r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) oraz art. 104 kpa nakazał M.L. wykonanie do [...] czerwca 2005r. bramy wjazdowej do garażu zgodnie z zatwierdzonym planem sytuacyjnym w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym typ. [...] usytuowanym w [...] dz. Nr [...] do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] lutego 2005r. wszczął na wniosek W.J. postępowanie administracyjne w sprawie usytuowania bramy wjazdowej na posesji nr dz. [...]. Po przeprowadzeniu oględzin – protokół z dnia [...] lutego 2005r. i postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że inwestor wykonał niezgodnie z zatwierdzonym planem sytuacyjnym bramę wjazdową do garażu przesuwając ją o ok. 2,5 m w kierunku posesji Pana J.. Organ wskazał ponadto, że decyzja UMiG na użytkowanie została wydana z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych. Naruszenie norm techniczno – budowlanych w czasie budowy powoduje, że od początku wybudowanego obiektu, obiekt ten nie jest w należytym stanie technicznym. Od powyższej decyzji odwołał się M.L., wyrażając niezadowolenie z decyzji organu I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uprawnia swoją dyspozycją organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w której organ nakłada obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych, a zgodnie z ust. 7 również wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o ten przepis obejmuje te roboty, które w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 albo - 3 - w art. 49b ust. 1 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to jest 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 , lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Organ wskazał, iż katalog określony w art. 50 ust. 1 dotyczy wyłącznie takich przypadków, gdy wobec obiektu budowlanego, którego budowa lub wykonane w związku z tą budową roboty budowlane stanowią przedmiot postępowania, nie dokonano czynności, o których mowa w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, uprawniających inwestora do przystąpienia do użytkowania tego obiektu. W odniesieniu do art. 54 oznacza to, że w przypadku gdy złożone zostało zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych, a organ w drodze decyzji nie wniósł sprzeciwu, inwestor robót będących przedmiotem zawiadomienia, nawet w przypadku, gdy wykonano je w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu wzniesionego w wyniku tych robót. Identyczny skutek rodzi uprawomocnienie się wydanej w przypadku występowania takiego obowiązku, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu o jakiej mowa w art. 55. W ocenie organu odwoławczego w przypadku gdy roboty wykonano niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, a następnie przystąpiono do użytkowania obiektu zgodnie z wymaganiami odpowiednio art. 54 lub 55, stan taki powoduje, że obiekt, który wykonano w wyniku tych robót jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wtedy do wydania w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji, którą nakłada na właściciela lub zarządcę takiego obiektu obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w tym zakresie. Organ wskazał również, że ponieważ usytuowanie bramy nie narusza przepisów techniczno – budowlanych brak jest również podstaw do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie niewłaściwego stanu technicznego ogrodzenia, które stanowi urządzenie budowlane należącego do budynku skarżącego. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli W. i K.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że wykładnia organu odwoławczego, iż nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty zostały wykonane w sposób istnienie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - 4 - bądź w przepisach może nastąpić tylko do czasu objęcia obiektu w użytkowanie w stosownym trybie, jest błędna ponieważ jest sprzeczna z treścią art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazującego m.in. stosować odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 do robót już wykonanych w sposób naruszający art. 50 ust. 1 ( a więc także pkt 4 tego przepisu ). Powołany art. 51 ust. 7 nie uzależnia przy tym zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 od dodatkowych warunków, a więc np. od tego, czy obiekt został już oddany do użytku, czy też nie. Skarżący wskazali, że przywołanie przez organ odwoławczy przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego na uzasadnienie swego stanowiska jest błędne, ponieważ przepis ten dotyczy stanów faktycznych odmiennych od rozpoznawanego, o czym świadczy m.in. systematyka aktu prawnego. Art. 66 reguluje sprawy związane z utrzymaniem obiektów budowlanych ( rozdział 6 ustawy ), podczas gdy art. 50 i art. 51 zostały zamieszczone w rozdziale 5 " Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych ". Skarżący stwierdzili ponadto, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa. Organ nie wyjaśnił bowiem dokładnie stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy – w odniesieniu do okoliczności związanych z odstąpieniem przez M.L. od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, stanowiącego element pozwolenia na budowę, oraz wpływu tego faktu na uzasadniony interes osób trzecich, w tym skarżących, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w aspekcie kryterium istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, określonego przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niesporne w sprawie winno być to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie na wniosek W.J. i wydał decyzję z dnia [...] marca 2005r. nakazującą M.L. wykonanie bramy wjazdowej do garażu zgodnie z zatwierdzonym planem sytuacyjnym już po wejściu do obrotu prawnego wydanej z upoważnienia Starosty przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2001r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego domu mieszkalnego wraz z bramą wjazdową do garażu. Nie powinno też budzić sporu to, że brama wjazdowa do garażu została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym planem sytuacyjnym, gdyż przesunięto ją o około 2,5 m - 5 - w kierunku nieruchomości skarżącego. Odpowiedzi wymaga jedynie pytanie, czy w opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym można stosować art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. ). Zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w 2005r. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych poza przypadkami określonymi w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. W art. 51 Prawa budowlanego chodzi o to, że decyzję w nim przewidzianą należy wydać przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach. Możliwość wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ograniczona jest terminem 2 miesięcy od wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1. Naruszenie tego terminu powoduje nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa ( wyrok NSA z dnia 28 maja 1998r. SA/Bk 1194/97, niepublikowany ). Przepis art. 51 ust. 1 stosuje się co do zasady do robót budowlanych będących w toku. Jest to spowodowane tym, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 są wydawane w następstwie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Jeżeli roboty budowlane wykonywane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ( tak jak w niniejszym przypadku ) zostały zakończone zanim organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu ich prowadzenia to, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się z mocy art. 51 ust. 7 odpowiednio, a więc z pominięciem zbędnego w takich okolicznościach postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Oznacza to, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 stosuje się, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi albo też takich, których budowa nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia. Z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego możliwe jest odpowiednie stosowanie regulacji przewidzianych w ust. 1 i 2 tego przepisu do robót budowlanych objętych dyspozycją art. 50 ust. 1 a więc między innymi wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i - 6 - warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – ale już wykonanych. W takim przypadku, czyli w stosunku do robót już wykonanych zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania ( wyrok NSA z 6 marca 2003r. SA/Rz 1913/2002, niepublikowany, komentarz do Prawa Budowlanego – Zdzisław Kostka – Gdańsk 2005r. ODiDK Sp. z o.o. ). Za nietrafne należało uznać przywołanie w odpowiedzi na skargę poglądu zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 3.10.2003r. w sprawie III RN 101/02. Pogląd powyższy dotyczył postępowania w zakresie użytkowania istniejącego obiektu. Oczywiste jest, że do postępowania toczącego się według przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych nie stosuje się przepisów o samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania został określony jako postępowanie o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem a więc budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych. Nie ma związku z przedmiotowym przypadkiem wpływ ewentualnego wydania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych. W niniejszym przypadku nie chodzi bowiem o to, czy zachodzą przypadki wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Chodzi natomiast o to, czy i w jakim zakresie naruszono decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym kontekście należało uznać zaskarżoną decyzję za naruszającą art. 7 i 77 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wobec braku odpowiednich ustaleń również przez organ I instancji, uchyleniu podlega decyzja tego organu. Przejmując sprawę do ponownego rozpoznania należy ustalić precyzyjnie treść pozwolenia na budowę, usytuowanie bramy wjazdowej do garażu po to, by móc jednoznacznie stwierdzić, czy została ona wykonana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wynikiem tych ustaleń powinno być jednoznaczne stanowisko co do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu. Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 lit a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). M. Ruszyński I. Fornalik G. Staniszewska