II SA/Go 787/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Modzelewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy, na podstawie art. 15 ust. 2 w zw. z art. 9 ust 2a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn.zm.), orzekł o wymeldowaniu A.F. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego we [...], na wniosek R.C.. Pismem z dnia [...] września 2006 r. kierowanym do Urzędu Miasta i Gminy A.F. zwróciła się o uzasadnienie na jakiej podstawie została wraz z dziećmi wymeldowana z budynku przy ul. [...], o czym nie została powiadomiona. Zdaniem strony "został wykorzystany okres urlopowy, ponieważ poinformowała że wyjeżdża". Strona wskazała, że prawo przebywania zostało jej przyznane wyrokiem Sądu, w lokalu przebywała codziennie i znajdują się tam również jej rzeczy. Nadto toczy się sprawa o podział majątku wspólnego (obejmującego także sporny budynek) pomiędzy skarżącą a jej byłym mężem R.C.. Skarżąca podniosła także, iż pracownik organu odmówił jej wydania decyzji o wymeldowaniu i jednocześnie poinformował, że sprawa jest już przedawniona. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta i Gminy, pismem z dnia [...] września 2006 r. nr [...], poinformował A.F., że procedura dotycząca jej wymeldowania toczyła się prawidłowo. [...] lipca 2006 r. skierowano do strony pismo o zakończeniu postępowania administracyjnego, które podobnie jak wcześniejsza korespondencja została przez stronę odebrana, zatem oczywisty był fakt, że postępowanie zostanie zakończone wydaniem decyzji. Organ wskazał także, że w dniu [...] września skarżąca została zapoznana z treścią przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego oraz poinformowana o jej prawomocności, gdyż doręczenie uznano za dokonane na podstawie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto [...] września 2006 r. na prośbę skarżącej wydano jej odpis decyzji. W dniu [...] września 2006 r. A.F. złożyła w Urzędzie Miasta i Gminy kolejne pismo w sprawie adresowane do Wojewody, dotyczące decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2006 r. orzekającej o jej wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego, w którym zawarła zarzuty wobec jej treści oraz postępowania organu pierwszej instancji. W szczególności skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu, ze nie odebrała decyzji, która była do niej przesyłana dwukrotnie oraz podniosła, że nie wie na jaki adres kierowano decyzję, gdyż wszystkie awizowane przesyłki odbierała. A.F. zarzuciła także niewłaściwe ustalenie przez organ rzeczywistego adresu jej zamieszkania przy ul. [...]. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, iż lokal opuściła dobrowolnie, lecz wskazała, że została do tego zmuszona przez byłego męża oraz policję. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Zastępca dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie wymeldowania A.F. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] została trzykrotnie wysłana tj. [...] sierpnia 2006 r., na adres ul. [...], gdzie wcześniej skarżąca odbierała osobiście kierowaną do siebie korespondencję. W związku z powyższym, w ocenie organu, należy datę [...] sierpnia 2006 r. przyjąć jako datę otrzymania przez skarżącą decyzji o wymeldowaniu, a ostatnim dniem do wniesienia odwołania był dzień [...] września 2006 r. Organ odwoławczy ustalił natomiast, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęło do Urzędu Miasta [...] września 2006 r., zatem zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. A.F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy wymeldowania jej z miejsca pobytu stałego. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu dotyczącym ustalenie, że sporny dom przy ul. [...] opuściła dobrowolnie. Podkreśliła także, że nadal toczy się postępowanie o podział majątku wspólnego, były mąż nie mieszka w domu od dwóch lat, a jednocześnie uniemożliwia zamieszkanie w nim skarżącej i dzieciom. A.F. zarzuciła także, iż nie otrzymała awiza dotyczącego doręczenia przedmiotowej przesyłki, na która oczekiwała. Z datą [...] sierpnia 2006 r. miała trzy inne awiza, które przesyłki podjęła. Skarżąca gdy [...] września zgłosiła się osobiście do organu administracji dowiedziała się, iż decyzja o jej wymeldowaniu, której wydania jej odmówiono, jest już prawomocna. Dopiero w dniu [...] września 2006 r. wydano skarżącej odpis decyzji (po pisemnej interwencji), po czym niezwłocznie wniosła odwołanie. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Według art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności przyjętej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dlatego też przepisy ograniczające tę zasadę należy interpretować ściśle, uprzednio wnikliwie ustalając stan faktyczny. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd z urzędu zwrócił uwagę na uchybienie, nie objęte zarzutami skargi, związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 wskazanej wyżej ustawy, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej art. 7 Kpa, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy uznając przedwcześnie, iż odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2006 r. o odmowie wymeldowania z miejsca pobytu stałego, wniesiono z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu. Zgodnie z przepisem art. 129 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W doktrynie wyróżnia się ze względów podmiotowych dwa rodzaje doręczania pism, a mianowicie doręczenie właściwe oraz zastępcze. Doręczanie pism w trybie określonym w art. 42 K.p.a., z uwagi na to, że pismo adresat odbiera osobiście, jest doręczeniem właściwym. Wszystkie inne formy doręczeń pism osobom fizycznym mają charakter uzupełniający. Taki charakter uzupełniający ma doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia, które normuje przepis art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, lub pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z przepisem art. 44 § 4 K.p.a., po spełnieniu wskazanych wyżej przesłanek doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zgodnie z przepisem art. 41 K.p.a., w toku postępowania strony mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania bowiem tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Organ administracji publicznej jest obowiązany pouczyć strony o tym obowiązku. Jednocześnie należy podkreślić, że w niepublikowanym wyroku z dnia 24 października 1997 r., sygn. akt SA/Gd 1462/96 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "nie można utożsamiać zmiany adresu z czasową nieobecnością w miejscu stałego pobytu ...". Sąd uznał, że organy wiedząc o czasowej nieobecności skarżącego w miejscu stałego zamieszkania winny, kierując się zasadami słuszności i uwzględniania słusznego interesu strony, doręczyć decyzję stronie kiedy było wiadomo, że strona może ją odebrać. W odmiennej sytuacji nie można stosować fikcji doręczenia opartej o przepis art. 41 § 2 K.p.a. Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane w doktrynie (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kantor wydawniczy Zakamycze, 2005 r. str. 335), podziela je także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Nadto w myśl przepisu art. 58 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do jego rozpatrzenia (art. 59 § 2 K.p.a.). W przypadku wniesienia prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozstrzyga wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. Dopiero w razie odmowy jego przywrócenia organ odwoławczy, postanowieniem stwierdza wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy wynika jednoznacznie iż decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2006 r. o wymeldowaniu A.F. z miejsca pobytu stałego w lokalu we [...], kierowano do skarżącej na adres ul. [...], gdzie jak słusznie podaje organ skarżąca odbierała wcześniej korespondencję w sprawie. Nadto skarżąca nie zaprzecza, iż rzeczywiście zamieszkiwała od pewnego czasu pod tym adresem, a obecnie dopełniła także w tym zakresie obowiązek meldunkowy. Analiza koperty zawierającej przedmiotową decyzję oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazuje, że decyzję doręczano przez pocztę (data nadania 3 sierpnia 2006 r.), w dniu [...] sierpnia 2006 r. z powodu nieobecności adresata lub innego domownika (adnotacja "mieszkanie zamknięte") po raz pierwszy przesyłkę awizowano. W dniu 14 sierpnia 2006 r. przesyłkę awizowano powtórnie. Następnie, w związku z niepodjęciem przesyłki w terminie, w dniu 22 sierpnia 2006 r. poczta zwróciła przesyłkę organowi. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma adresowanego do skarżącej brak jest jakiejkolwiek informacji umożliwiającej ustalenie powodów dokonania powtórnego awizowania, nie wynika także z niego by, przy dwukrotnym awizowaniu przesyłki, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości i terminie jego odbioru umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub w innym miejscu, określonym w art. 44 § 2 K.p.a. Brak jest zatem możliwości jednoznacznego ustalenia na podstawie akt sprawy, w jakiej dacie nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. W szczególności w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wbrew twierdzeniu organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego i wnikliwej oceny spełnienia ustawowych, przedwczesnym okazało się przyjęcie, że nastapił skutek doręczenia oparty na domniemaniu określonym w art. 44 K.p.a. Istotne znaczenia ma w tej sytuacji także podnoszona przez skarżącą w odwołaniu oraz skardze do Sadu okoliczność, iż informowała ona organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji, iż planuje dłuższą nieobecność (w miesiącu sierpniu) w miejscu zamieszkania związaną z okresem wakacyjnym i urlopowym. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uchybiając obowiązkowi ustalenia okoliczności sprawy naruszył także przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 134 K.p.a. pomijając okoliczność, iż pismem z dnia [...] września 2006 r. A.F. zwróciła się do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie sprawy i uzasadnienie przyczyn wydania decyzji o wymeldowaniu jej. Treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że strona wyraża swoje niezadowolenie z treści decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. oraz kwestionuje okoliczność skuteczności jej doręczenia i wydania podczas zgłoszonej przez nią organowi dłuższej nieobecności. Zgodnie z przepisem art. 128 w związku z art.127 § 1 i art. 129 § 1 K.p.a., pismo to należało zatem rozpoznać jako odwołanie od powyższej decyzji, zawierające dodatkowo ewentualny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Kolejne pismo strony z dnia [...] września 2006 r., będące w istocie odpowiedzią na pismo Burmistrza, należało potraktować jedynie jako dodatkowe stanowisko strony rozszerzające argumenty i zarzuty odwołania. Analiza treści zaskarżonego postanowienia Wojewody wskazuje natomiast jednoznacznie, że organ błędnie uznał, iż odwołanie strony stanowiło dopiero pismo z dnia [...] września 2006 r., z pominięciem pisma z dnia [...] września 2006 r. Nie znajdują także potwierdzenia w aktach sprawy dokonane przez organ odwoławczy ustalenia, iż: "decyzja została trzykrotnie wysłana tj. 04,08,22.08.2006 r. na adres [...], gdzie wcześniej skarżąca przez całe toczące się postępowanie odbierała osobiście każda korespondencję kierowana do niej pod tym adresem". Po pierwsze bowiem, na podstawie akt sprawy Sad zważył, że w toku postępowania w niniejszej sprawie korespondencja do A.F. była kierowana i odbierana przez nią pod różnymi adresami tj. [...],[...]. Po wtóre, brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego, iżby decyzja organu pierwszej instancji była do skarżącej "wysyłana" kilkukrotnie. Abstrahując od wskazanych wyżej okoliczności Sąd zważył, iż organ odwoławczy, w ustalonym przez siebie stanie faktycznym sprawy, dokonał niewłaściwej wykładni przepisu art. 134 Kpa. Zgodnie z powyższą normą, organ odwoławczy po wstępnym badaniu wniesionego odwołania i jego negatywnym wyniku wydaje albo postanowienie o niedopuszczalność odwołania, albo o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Oba postanowienia są ostateczne, przy czym odrębne są ich przesłanki. W doktrynie wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym (obejmujące przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji) lub podmiotowym (np. wniesienie odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych.). Wniesienie natomiast odwołania przez uprawniony podmiot z uchybieniem ustawowego terminu, nie powoduje niedopuszczalności odwołania, lecz jego bezskuteczność jako czynności procesowej strony. W konsekwencji w przypadku gdy w wyniku wstępnego postępowania organ odwoławczy ustali, że strona nie zachowała terminu do wniesienia odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji - na podstawie art. 134 Kpa zobligowany jest wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wydając zaskarżone postanowienie organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 134 w zw. z art. 43 i 129 § 2 Kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, faktycznie przedwcześnie pozbawiając A.F. możliwości merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez organ drugiej instancji. Wobec powyższego, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien, mając na uwadze powyższe wskazania, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalić w postępowaniu wstępnym przede wszystkim rzeczywistą datę skutecznego prawnie doręczenia stronie przedmiotowej decyzji. W dalszej kolejności rozważyć należy czy odwołanie skarżącej z dnia [...] września 2006 r. (uzupełnione pismem z [...] września 2006 r.) zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, względnie rozpoznać wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie, wobec braku wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania sądowego, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy, nie orzeczono w tym zakresie. asesor WSA sędzia WSA sędzia WSA J. Brzezińska M. Linska-Wawrzon G. Staniszewska