II SA/Go 788/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant referent stażysta Natalia Klimczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K.S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2011r. E Spółka z o.o., reprezentowana przez Dyrektora Oddziału Dystrybucji, zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie zezwolenia na usunięcie 516 sztuk drzew rosnących na działkach nrew.: [...], w pasach napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu 110kV, relacji: [...] (linia jednotorowa - pas o szerokości 13 m) oraz linii [...] (linia dwutorowa - pas o szerokości 15 m), W uzasadnieniu Wnioskodawca wskazał, iż usunięcie drzew konieczne jest, gdyż rosną one w bliskiej odległości linii elektroenergetycznych i stwarzają zagrożenie zerwania przewodów, a tym samym stanowią zagrożenie życia ludzi i zniszczenia mienia oraz wystąpienia pożaru. Do wniosku dołączono inwentaryzację drzew wraz z mapami określającymi ich usytuowanie. W toku postępowania organ ustalił, że wykazane we wniosku drzewa rosną na działkach nr ew.: [...], będących własnością: [...] – Z.P., syna zmarłej W.D., [...] – M. i R.G., [...] - Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Marszałka Województwa Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat, [...] - Miasta, [...] – W. i D.B., [...] – K.S., [...] – A. i S.O., [...] – R.G., [...] – S. i E.P., zgodnie z wypisami z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2011 r. Ustalono również, że drzewa w ilości 516 sztuk rosną w pasach napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu 110 kV, relacji: [...] (linia jednotorowa - pas o szerokości 13 m) oraz linii [...] (linia dwutorowa - pas o szerokości 15 m). Usytuowane na działce nrew. [...], pod dwutorową linią elektroenergetyczną, drzewo gatunku dąb szypułkowy o obwodzie 113 cm, uznano za obumarłe. Konary większości drzew znajdowały się w bliskiej odległości od napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznych. W chwili dokonywania oględzin w obrębie zadrzewień nie stwierdzono obecności gatunków chronionych. Z uwagi na zatracenie funkcji biologicznej jednego drzewa oraz usytuowanie pozostałych drzew, zagrażające bezpieczeństwu ludzi i mienia, przedmiotowe drzewa zakwalifikowano do usunięcia bez pobrania opłaty, w terminach: do 30 czerwca 2011r. oraz do 31 lipca 2011r. Jedno z drzew gatunku orzech włoski o dwóch pniach o obwodzie 41 i 35 cm, rosnące na działce nr ew. [...], jako drzewo owocowe nie zostało objęte decyzją, gdyż na jego usunięcie, zgodnie z art. 83 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, nie jest wymagane zezwolenie organu gminy. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 pkt 2, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ.U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.), w myśl którego usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia prezydenta miasta wydanego na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego -- jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Organ odstąpił od pobrania opłaty za usunięcie przedmiotowych drzew z powodu wystąpienia okoliczności podanej w art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 cytowanej ustawy, w myśl którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych lub urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego oraz które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie, bądź uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż wydana została na skutek niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie jej uzasadnienia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło w sprawie postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, iż postępowanie odwoławcze wykazało, że wszystkie drzewa, na usunięcie których zezwolono zaskarżoną decyzją, faktycznie usunięto do dnia 8 lipca 2011 r. Fakt ten potwierdziła informacja przekazana przez E Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego, a także informacja przekazana przez ten sam podmiot do Wydziału Gospodarki Nieruchomości. Ponadto okoliczność tę potwierdził również K.S. w oświadczeniu złożonym [...] lipca 2011 r., z którego wynika, że prace związane z usuwaniem drzew z nieruchomości stanowiącej jego własność, tj. z działki nr [...] zostały wykonane, a uzyskane drewno w całości dostarczono na jego posesję. W oświadczeniu tym dodał, że do jakości wykonanych prac i ilości dostarczonego mu drewna nie wnosi zastrzeżeń. W ocenie organu II instancji należało zatem przyjąć, że w dniu rozpatrywania odwołania drzewa stanowiące przedmiot sprawy nie istniały już w zasobach przyrody. Prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na usunięcie tych drzew stało się zatem bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, K.S.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k,p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się tym, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję jednocześnie zadecydował o umorzeniu postępowania pierwszej instancji bezpodstawnie przyjmując, że na skutek wykonania decyzji administracyjnej przez wnioskodawcę stało się ono bezprzedmiotowe, natomiast z całą pewnością stan faktyczny wynikający z zebranego materiału dowodowego i stan prawny uzasadniały uchylenie decyzji oraz zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem prawa; 2) rażące naruszenie art. 7, art. 8 i 15 k.p.a. to jest zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady dwuinstancyjności postępowania w ten sposób, że organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, powinien był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, dokładnie rozpatrzyć zarzuty zgłoszone pod adresem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które jednoznacznie wskazują na wydanie tego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa, a w tym względzie rozpoznać sprawę merytorycznie pod względem słuszności wydanej decyzji, 3) rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez podanie niewłaściwej podstawy prawnej decyzji, mianowicie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która to ustawa nie ma w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie, natomiast zastosowanie znajduje ustawa o ochronie przyrody, 4) rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji wyrażające się tym, że organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., a samo uzasadnienie sporządził w sposób bardzo ogólnikowy, 5) rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem prawa bez przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podkreślił, iż rolą organu odwoławczego nie jest wyłącznie kontrolowanie rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, ale przede wszystkim rozpatrzenie merytoryczne sprawy na skutek odwołania. Rozstrzygnięcie to ponadto organ powinien odpowiednio uzasadnić. Rozstrzygnięcie drugoinstancyjne, by odpowiadało warunkom art. 107 k.p.a. powinno rzetelnie i kompleksowo ustosunkowywać się do zarzutów środka odwoławczego Motywy rozstrzygnięcia muszą odnosić się do wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Przy tym ani sąd administracyjny, ani organ odwoławczy nie są związane treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, więc do zarzutów tych w szczególności organ administracyjny obowiązany jest się ustosunkować. Decyzja zezwalająca na wycinkę drzew nie była opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności i jako nieprawomocna nie podlegała jeszcze wykonaniu. Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Natomiast na podstawie § 2 przywołanego wyżej przepisu wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W związku z tym decyzja została przez E wykonana z rażącym naruszeniem prawa. Takie postępowanie stron, przy aprobacie ze strony organów administracji nadają iluzoryczny charakter postępowaniu odwoławczemu. W związku z tym odwołujący się wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że decyzja zezwalająca na wycinkę drzew została nie tylko wydana, ale i wykonana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję o umorzeniu postępowania pierwszej instancji z powodu braku przedmiotu tego postępowania. Bezprzedmiotowość tego postępowania miałaby wynikać z tego, że wnioskodawca E wykonał już decyzję organu pierwszej instancji zezwalającej na wycinkę drzew. Tymczasem zgodnie ze z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "jeżeli strona nie cofnęła odwołania (art. 137 k.p.a.), co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego (art. 105 § 2 k.p.a.), brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną (...) bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego może być w szczególności cofnięcie odwołania, złożenie odwołania przez osobę niemającą przymiotu strony w postępowaniu, jak również brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono odwołania." Nie bez znaczenia pozostawał fakt, że decyzją Wojewody z dnia [...] września 2011r. wydaną w odpowiedzi na odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] zezwalającej na zajęcie nieruchomości skarżącego celem wykonania wycinki drzewostanu, organ odwoławczy uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy oparł się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 17 kwietnia 1985 r., SA/Wr 111/85 stwierdzającym, że wykonanie przez stronę decyzji pierwszej instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, mocą której uchylona została decyzja organu pierwszej instancji i umorzone zostało postępowanie pierwszej instancji, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Artykuł 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże taka możliwość istnieje jedynie w przypadku wystąpienia kryteriów umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem tylko gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpatrzeć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. O bezprzedmiotowości postępowania stanowi przepis art. 105 k.p.a. Stosownie do treści §1 art. 105 gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które podzielić można na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstawać na skutek zdarzeń prawnych lub faktów naturalnych. Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., może mieć miejsce w następujących sytuacjach; decyzja pierwszej instancji wydana została w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, decyzja pierwszej instancji wydana została na podstawie przepisu, który utracił moc obowiązującą, albo sprawa rozstrzygnięta została inną, ostateczną decyzją administracyjną (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1167/97, Lexnr47913). Analizując niniejszą sprawę, należało stwierdzić, że żadna ze wskazanych powyżej sytuacji nie miała miejsca. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w momencie wszczęcia postępowania, jak również w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, istniał przedmiot postępowania, a sprawa miała charakter sprawy administracyjnej (art.1 k.p.a.). Przepis prawa materialnego - to jest art. 83 ust. 1 pkt 2, ustawy o ochronie przyrody, stanowił podstawę do tego, aby uprawniony podmiot mógł ubiegać się przed organem administracji publicznej, o przyznanie mu żądanego prawa, którym było prawo do wycięcia drzew. A zatem nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. Stanowisko organu odwoławczego w tym względzie należy uznać zatem za chybione. Fakt, że w decyzji organu pierwszej instancji zakreślono terminy wycięcia drzew, a decyzja, stosownie do wyznaczonego w niej terminu, została wykonana przed uzyskaniem waloru ostateczności, nie stanowi jeszcze o tym, że postępowanie było bezprzedmiotowe. W myśl art. 130 § 1 i § 2 k.p.a, przed wniesieniem odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, natomiast wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzji organu pierwszej instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 kpa). Okoliczność wycięcia drzew, a zatem - wykonania decyzji, przed terminem do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji, nie pozbawia postępowania przed organem pierwszej instancji waloru przedmiotowości, może jedynie wskazywać na wadliwość rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 1985 r, sygn. akt SA/Wr 111/85, ONSA 1985/21, gdzie w tezie wyroku Sąd stwierdził, że jeżeli strona nie cofnęła odwołania (art. 137 k.p.a.), co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego (art. 105 2 k.p.a.), brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną Wprawdzie NSA wypowiedział się tu w kwestii bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, jednak w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zaprezentowany powyżej pogląd, z przyczyn przedstawionych powyżej, tym bardziej odnieść należy, do sytuacji umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a Trzeba również zwrócić uwagę na okoliczność, że fakt wycięcia drzew był następczy w stosunku do wszystkich czynności procesowych w danej sprawie, a zatem - w stosunku do złożenia stosownego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, podjętych czynności wyjaśniających oraz wydania decyzji w pierwszej instancji. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postępowanie przed organem pierwszej instancji od początku było bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć. Argumentacja organu odwoławczego nie może znaleźć aprobaty. Umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine stanowi zawsze ograniczenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, a przez to stanowi zaprzeczenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, czyli wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności. Stąd też okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania zawsze należy interpretować ścieśniające. Przedstawione przez organ odwoławczy stanowisko, nie może znaleźć uznania również z tego powodu, iż zaprezentowana w zaskarżonej decyzji interpretacja przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., doprowadziłaby do sytuacji, w których na skutek wykonania decyzji pierwszej instancji przed uzyskaniem przez nią ostateczności, merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, nie będzie mogło nastąpić. Taki skutek jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasadą zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Reasumując, w analizowanej sprawie, ze względu na wniesione przez stronę odwołanie, zachodzą podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., zaskarżona decyzja została uchylona. W oparciu o przepis art. 152, w punkcie II sentencji wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono w punkcie III sentencji, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.