II SA/Go 790/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R.M. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta dokonania zwrotu R.M. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rej. [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego R.M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku R.M., dokonał rejestracji pojazdu [...] i wydał tablice rejestracyjne nr [...] oraz kartę pojazdu nr [...]. Jednocześnie na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) wnioskodawca uiścił opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. R.M. zwrócił się do Prezydenta Miasta o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł, o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej przez organ z tego tytułu oraz o zwrot nadpłaconej kwoty. Uzasadniając złożony wniosek R.M. powołał się na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wydany w sprawie C-134/07, w którym ETS stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która w praktyce nakładana jest w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym Trybunał orzekł o niezgodności § 1 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Orzecznictwo sądowe wskazuje, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej, zaś opłata uiszczona w chwili wydania karty pojazdu nigdy nie miała charakteru zobowiązania, a co za tym idzie, nie zaistniała możliwość jej przedawnienia i termin przedawnienia nigdy nie biegł. Oznacza to, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty z powyższego tytułu nie wygasa. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] września 2014 r. Prezydent Miasta wyjaśnił, że wskazany na wstępie pojazd został zarejestrowany w okresie obowiązywania przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., zaś w wyroku wydanym w sprawie U 6/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż rozpatrywany przepis traci moc z dniem 1 maja 2006 r. Opisywana opłata za wydanie karty pojazdu jest świadczeniem pieniężnym pobranym bez podstawy prawnej, którego zgodność z prawem została zgodnie zakwestionowana przez orzecznictwo ETS, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. Jest to świadczenie nienależne będące postacią bezpodstawnego wzbogacenia, dochodzonego na drodze procesu cywilnego. W związku z tym upłynął już dziesięcioletni termin przedawnienia powyższego roszczenia wynikający z art. 118 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty za wydanie karty pojazdu. Po otrzymaniu dnia 10 września 2014 r. odpowiedzi organu na wniosek, pismem z dnia [...] września 2014 r. R.M. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą odmową uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nadpłaty za wydanie karty pojazdu, czyniąc w ten sposób zadość wymogowi z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2014 r. Na odmowę zwrotu przez Prezydenta Miasta nadpłaty za wydanie karty pojazdu R.M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności oraz stwierdzenie spoczywającego na organie obowiązku dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości 425 zł. W uzasadnieniu skargi obszernie powołał się na orzecznictwo sądowe, kwalifikujące tego typu odmowę ze strony organu jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kognicji sądów administracyjnych, jak również stwierdzające, że w świetle art. 90 TWE, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej. Wspomniane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stanowiło w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Natomiast za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Pobrana przez organ od skarżącego kwota 500 zł, wbrew treści art. 77 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, znacząco je przekraczając. W związku z tym, uiszczona na podstawie cytowanego rozporządzenia opłata w kwocie 500 zł powinna zostać zakwalifikowana w zakresie nadwyżki ponad 75 zł jako podlegająca zwrotowi. Wysokość 75,00 zł ma również opłata przewidziana w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421). Kwota uiszczona za kartę pojazdu powyżej 75 zł była kwotą nienależnie uiszczoną i organ jest zobowiązany tę kwotę zwrócić. Opłata za kartę pojazdu nie stanowiła zobowiązania podatkowego, w tym przede wszystkim nie nosiła charakteru zobowiązania i została uiszczona przed wydaniem karty pojazdu. Ponadto zobowiązanie podatkowe, które wygasło wskutek zapłaty, nie ulega przedawnieniu, co oznacza, że termin przedawnienia nie biegnie, a prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie wygasa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, tzn. że nadpłacona kwota stanowi świadczenie nienależne w rozumieniu prawa cywilnego oraz podnosząc zarzut przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy Ne stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. Kwestią wstępną w przedmiotowej sprawie pozostawał problem dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Wskazać należy na wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07) pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się na art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że w powołanej uchwale NSA uznał, iż droga zaskarżenia przedmiotowego aktu lub czynności jest dopuszczalna przed sądem administracyjnym obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07). Powyższe oznacza, że dopuszczalne jest skorzystanie przez stronę domagającą się zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, w zależności od dokonanego przez nią wyboru, zarówno z drogi procesu cywilnego, jak i drogi sądowoadministracyjnej. Przy wskazanej powyżej konstrukcji uprawnienia strony do zaskarżenia omawianego aktu lub czynności do sądu administracyjnego, konieczne jest zatem wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a., tj. poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, który to wymóg został w niniejszej sprawie przez stronę dopełniony. Odnosząc się do meritum rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że problem pobierania opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł był przedmiotem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym Trybunał stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli zaś chodzi o skutki powołanego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, sąd nie podzielił stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Stwierdzić bowiem należy, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego trzeba zważyć, że z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (vide: uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA Nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (vide: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA. 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (vide: wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Jeśli chodzi o naruszenie prawa wspólnotowego to wskazać należy przede wszystkim na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Przyjęcie wskazanych powyżej poglądów prowadzi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do stwierdzenia - w oparciu o przepis art. 146 § 1 p.p.s.a., bezskuteczności zaskarżonej czynności (aktu), co znalazło swe co znalazło swe odzwierciedlenie w punkcie I wyroku. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści niniejszego orzeczenia (pkt II wyroku). Obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynika z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. w art. 77 ust. 3 ustawy z Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Nieistotne jest przy tym, że ten ostatni przepis, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z ustawą - Konstytucją oraz ustawą Prawo o ruchu drogowym. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność organu (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) ma prawo żądać, aby sąd orzekł o istnieniu lub nieistnieniu tego obowiązku. Uprawnienie to ma wpływ na ekonomikę postępowania, przeciwdziałając ponownemu angażowaniu się przez organ w podejmowanie czynności, które mogą zostać dokonane jeszcze w toku postępowania sądowoadministracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., I OSK 1735/10). W tej mierze sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. Niewątpliwie uiszczona przez skarżącą kwota 500 zł za wydanie karty zarejestrowanego pojazdu była zawyżona w stosunku do tej która powinna być pobrana, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 rozważanej ustawy. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi pozostawał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. Odnosząc się do podniesionej przez organ kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, należy zauważyć że pobranie opłaty której zwrotu domaga się skarżący nastąpiło w stanie prawnym, w którym obowiązek uiszczenia oraz jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa tj. art. 77 ust. 3 prawa o ruchu drogowym, stanowiącego że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej , zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W ocenie sądu kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych oraz przedawnienia dochodzenia roszczenia, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Odnotowania wymaga, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (DZ.U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA 20 pażdziernika 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować się należy poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - w roku 2004, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wyżej wskazano – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 146 p.p.s.a, sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania określonych w pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a.