II SA/Go 792/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia 30 kwietnia 2008 r. nr XVIII/105/2008 w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających z napędem spalinowym na niektórych Jeziorach Powiatu (Dz. Urz. Województwa nr 55 poz. 1005) I. stwierdza nieważność § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Powiatu w dniu 30 kwietnia 2008 r. podjęła uchwałę Nr XVIII/1052/2008 w na podstawie art. 12 pkt 1, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 116 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2008 r. Nr 25 poz. 150) w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających z napędem spalinowym na niektórych Jeziorach Powiatu (Dz.Urz. Województwa Nr 55 poz. 1005). W § 1 uchwały Rada zakazała używania jednostek pływających z napędem spalinowym na jeziorach: [...]. W § 2 Rada określiła, że zakaz ten nie obejmuje: 1) Policji, Straży Pożarnej, Państwowej Straży Rybackiej, Społecznej Straży Rybackiej, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Zarządu Powiatowego, Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego Okręg, Wydziału Zarządzania Kryzysowego Starostwa Powiatowego – podczas wykonywania czynności służbowych, 2) jednostek użytkownika rybackiego na danym akwenie wyłącznie podczas prowadzenia gospodarki rybackiej, 3) zarejestrowanych statków pasażerskich na Jeziorze [...]. W § 4 Rada uprawniła Zarząd Powiatu do wydania okresowych zezwoleń na pływanie innym jednostkom Wodnego Pogotowia Ratunkowego w celu wsparcia działań ratowniczych po zaopiniowaniu pozytywnym przez Zarząd Powiatowy Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego Okręg. W § 5 Rada upoważniła właściwy Urząd Gminy do udzielenia zezwolenia klubom i organizacjom sportowym na wykorzystanie łodzi motorowych do asekuracji zawodników podczas zawodów i imprez związanych ze sportami wodnymi i szkolenia żeglarzy. W myśl § 6 uchwały wykaz tych jednostek pływających, o których mowa w § 3, § 4 i § 5 pkt. 2 miał zostać opublikowany na stronach internetowych Starostwa Powiatowego. W § 7 Rada określiła, że naruszenie zakazu z § 1 podlega orzecznictwu sądowemu. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności w zakresie: § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7. Organ nadzoru podał, że treść art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w skrócie zwanej też p.o.ś.), w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały, daje delegację Radzie Powiatu do ograniczenia lub zakazania używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 1). W ust. 4 tego artykułu ustawodawca określił, że ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca nie wprowadził wyłączeń o charakterze podmiotowym, zwalniających z zakazu jednostki pływające należące do określonych służb (takich jak np. policja, wodne ochotnicze pogotowie ratunkowe czy państwowa straż rybacka), ale wskazał na jednostki wykorzystywane do realizacji celów wymienionych w tym przepisie. W związku z tym zdaniem organu istotne jest nie to, czyją własnością jest konkretna jednostka pływająca, ale cel, do realizacji którego jest ona wykorzystywana. Taki sposób redakcji wyłącza możliwość odmiennego określenia kręgu podmiotów zwolnionych z ograniczeń wprowadzonych w przepisach prawa miejscowego. Nie daje również podstaw do wprowadzenia zwolnień o charakterze indywidualnym, bez względu na to, kogo mają dotyczyć. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzających wyrażone przez organ stanowisko (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., III SA/Kr 354/08, LEX nr 505862). Odwołując się do treści komentarza Krzysztofa Gruszeckiego do art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ nadzoru wskazał, iż " wyłączenie, o którym mowa w przepisie art. 116 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) nie może być uzależnione od spełnienia dodatkowych nieprzewidzianych w tym przepisie warunków, takich jak np. status właściciela (użytkownika) jednostek pływających, parametry techniczne, itp. Dlatego też zawarcie w uchwale rady powiatu dodatkowych warunków, od których uzależnia się wyłączenie spod zakazu, o którym mowa w § 1 uchwały, należy uznać za niezgodne z normą zawartą w art. 116 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy." Postanowienia uchwały dotyczące wydawania okresowych zezwoleń na korzystanie z jednostek pływających o napędzie spalinowym, przez starostę, stanowią niedopuszczalną subdelegację, która nie znajduje w ocenie organu uzasadnienia prawnego. Ponadto Wojewoda zauważył, że rada powiatu może realizować swoją kompetencję tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie. Organ zwrócił uwagę, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne" co może wywołać spore kontrowersje przy stosowaniu ww. przepisu ustawy. Wydaje się jednak, że pomocne w tym względzie może się okazać wydane na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), w którym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Biorąc pod uwagę fakt, że art. 116 p.o.ś. upoważnił radę powiatu jedynie do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a nie upoważnił jej do wprowadzenia wyłączeń od tego zakazu poza tymi wymienionymi w art. 116 ust. 4 p.o.ś. i konstruowania w tym celu stosownej procedury, to uznać należy, że Rada Powiatu w§3,§4,§5i§6 uchwały Nr XVIII/105/08 w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających z napędem spalinowym na niektórych jeziorach Powiatu wprowadzając regulacje dotyczące wyłączeń o charakterze podmiotowym przekroczyła swoje kompetencje. Ponadto art. 116 p.o.ś. nie może stanowić podstawy do upoważnienia organu jednostki samorządu terytorialnego do wydawania zezwoleń na pływanie określonym jednostkom, czy też wykorzystywanie łodzi motorowych (§ 4, § 5 i § 6 uchwały). Ponadto za niedopuszczalne uznał organ wprowadzenie do treści uchwały w § 7 penalizacji naruszeń ustanowionego w uchwale zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym. Po pierwsze, niezgodne z techniką prawodawczą jest powielanie przepisów aktów prawnych wyższej rangi, a wymieniona w uchwale sankcja karna jest de facto powieleniem art. 338 p.o.ś., po drugie niedopuszczalne jest określenie typów czynów niedozwolonych w ramach aktów prawa miejscowego i wprowadzanie ich penalizacji bez wyraźnego umocowania ustawowego. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, że Rada Powiatu wprowadzając w § 3 uchwały zapis, iż zakaz nie obejmuje poszczególnych służb, kierowała się zapisem art. 116 ust. 4 p.o.ś., który stanowi, iż ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Rada Powiatu wskazując na konkretne służby, których zakaz nie obejmuje miała więc na względzie powyższe uregulowanie i faktycznie wskazane służby spełniają kryterium określone w art. 116 ust. 4. Starosta zauważył, iż Rada Powiatu co prawda wskazała podmiotowo służby, których zakaz nie dotyczy, nie mniej jednak w granicach upoważnienia wynikającego z art. 116 ust. 4 p.o.ś. Uregulowania w § 4 i § 5 także odnoszą się do zapewnienia celu bezpieczeństwa publicznego a nadto Rada kierowała się koniecznością zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w przeciwnym razie nie wprowadzałaby tych zakazów. Natomiast § 7 uchwały, jak zauważył organ, ma jedynie charakter informacyjny, mimo, że ustawa zawiera odpowiednie sankcje i w ocenie organu nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). Kontrola ta zgodnie z zasadą legalności sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a w zależności od jej wyniku Sąd stosuje jeden ze środków prawnych określonych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Koniecznym jest zatem odniesienie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której art. 91 ustawodawca wskazał naruszenia istotne lub nieistotne, nie definiując ich. W judykaturze i jurysprudencji przyjmuje się, iż istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził wystąpienie istotnego naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Przedmiot kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła uchwała Rady Powiatu Nr XVIII/1052/2008 z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających z napędem spalinowym na niektórych Jeziorach Powiatu. Uchwała zaskarżona została przez Wojewodę w części obejmującej § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7. Wojewoda składając skargę działał zgodnie przepisem szczególnym tj. art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w sytuacji jeżeli w myśl art. 91 cyt. ustawy w ciągu 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały organu gminy nie orzekł o stwierdzeniu nieważności w/w aktu prawnego, jest uprawniony do wniesienia na uchwałę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, celem poddania jej kontroli. Wniesienie skargi nie jest w tej sytuacji uzależnione od spełnienia przez skarżącego dodatkowych wymogów. Sąd w całej rozciągłości podzielił zarzuty skargi co do przekroczenia w zaskarżonej uchwale granic upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2006 r nr 129 poz. 902 z późn.zm.) Rada powiatu w drodze uchwały ma prawo ograniczyć lub zakazać używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to koniczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ograniczenia te nie mogą jednak dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych (ust. 4 art. 116 p.o.ś.). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, wykonawczym w stosunku do ustawy. Wszystkie akty wykonawcze jako że ich rolą jest wykonanie przepisów ustawy, muszą być uchwalane w granicach ustawy. Skoro zatem ustawodawca, w delegacji dla Rady Powiatu, nie wprowadził wyłączeń co do zakazu używania jednostek pływających dla celów bezpieczeństwa publicznego w sposób podmiotowy to określenie w uchwale, iż zakaz nie dotyczy Policji, Straży Pożarnej, Państwowej Straży Rybackiej, Społecznej Straży Rybackiej, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Zarządu Gospodarki Wodnej, Zarządu Powiatowego, Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego Okręg, Wydziału Zarządzania Kryzysowego Starostwa Powiatowego – stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zauważyć także należy, iż uchwalane ograniczenia mogą mieć miejsce jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i Rada Powiatu tylko dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na tych terenach może realizować swoją kompetencję. Natomiast, jak wynika z protokołu nr XVIII/08 z sesji Rady Powiatu z dnia 30 kwietnia 2008r., do przedmiotowej uchwały nie sporządzono uzasadnienia, z którego wynikałoby, że organ przeprowadził stosowną analizę warunków akustycznych na terenie powiatu w części dotyczącej terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Również na sesji nie było debaty nad projektem w tym zakresie. Zastrzeżenia Wojewody, które podzielił także Sąd, wzbudził również § 7 uchwały, w którym stwierdzono, iż naruszenie zakazu podlega orzecznictwu sądowemu. Takie stwierdzenie jest niepotrzebne i sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej bowiem z treści art. 338 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika zagrożenie karą grzywny. Wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może stać się przyczyną niejasności interpretacyjnych. Wszystkie okoliczności, które podniósł Wojewoda w skardze należało podzielić i uznać, że zaskarżone przepisy uchwały, wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego z art. 116 ust. 1 p.o.ś., naruszają zasady praworządności i legalności dając podstawę Sądowi, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, do stwierdzenia ich nieważności. W zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.