II SA/Go 793/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XLIV/508/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru w rejonie ulic [...] I. stwierdza nieważność § 7 ust. 5 pkt 7, § 13 ust. 3 w zakresie sformułowania "na warunkach określonych przez właściciela sieci" oraz § 13 ust. 4 w zakresie sformułowania "na warunkach określonych przez właściciela sieci", II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. 1. Uchwałą Nr XLIV/508/14 z dnia 26 czerwca 2014 r. Rada Miejska przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru w rejonie ulic [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2014 r. pod pozycją 1448 i weszła w życie z dniem 30 lipca 2014 r. W przepisie § 7 ust. 1 postanowiono, że obszar położony pomiędzy ul. [...], objęty planem i przedstawiony na załączniku nr 1 jest położony w otoczeniu zabytku – zespołu architektoniczno-urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków. W planie ustalono strefę "B" ochrony konserwatorskiej, której granice przedstawiono na rysunku planu, stanowiącym załącznik do uchwały (§ 7 ust. 2). Obiekty byłej mleczarni oznaczone na rysunku planu symbolem GA 28 zostały wpisane do ewidencji zabytków, prowadzonej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (§ 7 ust. 3). W § 7 ust. 5 wprowadzono zasady ochrony obowiązujące w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, m.in. w pkt 7 zakaz podejmowania działań mogących powodować degradację chronionych wartości obszaru. Z kolei w § 13 ust. 3 uchwały, w zakresie kształtowania sieci wodociągowej ustalono dostawę wody z istniejącej sieci wodociągowej na warunkach określonych przez właściciela sieci, z zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz w oparciu o przepisy odrębne, natomiast w § 13 ust. 4, w zakresie kształtowania sieci kanalizacji sanitarnej ustalono odprowadzanie ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków poprzez istniejącą sieć kanalizacji, na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz w oparciu o przepisy odrębne. 2. Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w części dotyczącej cytowanych powyżej § 7 ust. 5 pkt 7 oraz § 13 ust. 3 i ust. 4 – w zakresie zawartych w dwóch ostatnich przepisach zwrotów "na warunkach określonych przez właściciela sieci", wniósł Wojewoda. Zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 67 ze zm.; dalej u.p.z.p). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż do zakresu obowiązkowych ustaleń planu należy m.in. określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, o czym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń, ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (§ 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Ustalenie planu, zawarte w cytowanym § 7 ust. 5 pkt 7, narusza powyższe przepisy ustawy i rozporządzenia, gdyż przyjętej regulacji nie można uznać za spełniającą powyższe wymogi. Plan miejscowy jako akt normatywny powinien zawierać normy bezwzględnie obowiązujące. Przytoczony zapis stanowi normę otwartą, która nie jest dopuszczalna w planie miejscowym. Uchwałodawca nie sprecyzował pojęcia "działań mogących powodować degradację chronionych wartości obszaru", co wyklucza możliwość jednoznacznego zastosowania tej normy. Natomiast z przepisów § 13 ust. 3 i 4 uchwały wynika, że Rada Miejska uzależniła możliwość dokonania określonych czynności przewidzianych w ustaleniach planu od uzyskania zgody, spełnienia warunków i zasad określonych przez inne podmioty – w tym przypadku właścicieli sieci. Wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód (dokonania uzgodnień, porozumień), uwzględnienia warunków i zasad ustalonych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, że każdorazowe uzyskanie dostępu do sieci, cieku czy terenu wymaga dokonania uzgodnień z ich dysponentami, jednakże wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego regulowanie kwestii tych uzgodnień w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne. Uchwała rady gminy powinna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Kwestionowane fragmenty uchwały kryterium tego nie spełniają. Przywołane powyżej zapisy mają jednocześnie charakter warunkowy, co również jest niedopuszczalne w planie. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać w swojej treści bezwzględnie obowiązujące normy i nie może uzależniać realizacji ustaleń planu od przyszłych uzgodnień oraz warunków ustalonych przez inne organy czy instytucje. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej § 7 ust. 5 pkt 7 oraz uznała zasadność skargi w części obejmującej § 13 ust. 3 i ust. 4. Podniosła, że treść § 7 ust. 5 pkt 7 uchwały została wprowadzona na żądanie i w brzmieniu określonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. który postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. odmówił uzgodnienia wskazanego na wstępie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dlatego, iż wymagał wprowadzenia do treści planu zakazu podejmowania działań mogących powodować degradację chronionych wartości obszaru. Dopiero wprowadzenie do planu zaskarżonego zapisu umożliwiło uzgodnienie jego treści przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że § 7 ust. 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały nie zawiera normy bezwzględnie obowiązującej, skoro w sposób jednoznaczny został w przepisie tym sformułowany zakaz podejmowania działań mogących powodować degradację chronionych wartości obszaru w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Zasada została ustalona w sposób precyzyjny i jasny. Tym samym nie wymaga od organu wprowadzania do treści uchwały dalszych wyjaśnień ani definicji. Zakaz został wprowadzony przy użyciu pojęć używanych w języku polskim. Organ nie nadał zakazowi sformułowanemu na potrzeby wydanego przez siebie aktu, innego znaczenia niż wynikające z jego literalnego brzmienia. Treść zakazu jest zrozumiała i nie wymaga innej wykładni niż wykładnia językowa. Wobec użycia wyrazów, które mają ustalone znaczenie w języku polskim treść zakazu została ustalona w sposób jasny i czytelny. Rada Miejska w § 13 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały wyraziła jedynie zasadę budowy infrastruktury technicznej poprzez wskazanie, w jaki sposób winna odbywać się dostawa wody i odprowadzenie ścieków. Sformułowanie "na warunkach określonych przez właściciela sieci" stwierdza jedynie fakt, który należy mieć na względzie w momencie realizacji ustaleń planu. Rada nie uzależniła realizacji ustaleń planu od warunków właściciela sieci. Stwierdzenie to ma znaczenie informacyjne i uzasadnione byłoby pozostawienie tego zapisu. Kwestionowany zapis nie wskazuje, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać się z zarządcami odpowiednich sieci, ani też nie formułuje zasad przyłączenia się do sieci, określonych przez zarządcę sieci. Zapis uchwały normuje jedynie zasady dostawy wody z istniejącej sieci i odprowadzania ścieków poprzez istniejącą sieć kanalizacyjną, a wskazanie na warunki dostawy i odprowadzania ścieków pełni funkcję informacyjną. W ocenie organu nie przekroczono ustawowych kompetencji do regulowania materii, jaką zawierać powinien miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże biorąc pod uwagę treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 października 2014 r., II SA/Go 588/14 który zapadł w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ uznał zasadność skargi w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ponieważ sformułowane w skardze zarzuty Wojewody dotyczą zasad sporządzania planu miejscowego zaznaczyć w tym miejscu należy, że w przypadku ich naruszenia ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie to miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Z kolei standardy dokumentacji planistycznej określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 5. Pierwszym przedmiotem kontroli były zapisy § 13 ust. 3 oraz ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie użytego w tych przepisach zwrotu "na warunkach określonych przez właściciela sieci". W tej mierze podzielić należy poglądy organu nadzoru wsparte stanowiskiem judykatury (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 894/13; 13 maja 2014r., II SA/Wr 164/14; WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 629/14 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 października 2014 r., II SA/Go 588/14, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA), w których wskazuje się na brak podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności (na kanwie niniejszej sprawy dostawy wody oraz odprowadzania ścieków komunalnych) od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściciela sieci. Wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast, zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy tejże kompetencji § 4 pkt 9 rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby Radzie Miejskiej na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty. Wskazane przepisy rangi ustawowej przewidują natomiast przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci. Nie ulega wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez właściciela sieci - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne. Zasadność tego stanowiska uznała również Gmina uznając w tej części skargę. 6. Jeśli chodzi o przepis sporny to jest § 7 ust. 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały to należy opowiedzieć się za poglądami Wojewody. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że fakt zamieszczenia tego przepisu w wyniku uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie oznacza, że przepis ten jest zgodny z prawem. Podlega on bowiem takiej samej ocenie pod względem legalności, jak inne przepisy uchwały. Jeśli chodzi o charakterystykę treściową zaskarżonego przepisu, w kontekście wymogów stawianych prawu miejscowemu należy wskazać, że podlega ono reżimowi poprawnego prawotwórstwa oraz nakazowi jasności i dookreśloności prawa (w tym zasadę komunikatywności tekstu prawnego sprowadzającą się do jego precyzji i zrozumiałości). Prawo miejscowe jako powszechnie obowiązujący akt normatywny, powinien czynić zadość określonym wymaganiom przejrzystości i klarowności, musi być skonstruowany w taki sposób, aby jego treść była zrozumiała i właściwie odczytana przez jego przeciętnego adresata (por. orzeczenie TK z dnia 19 czerwca 1992 r, U 6/92, wyrok TK z dnia 10 listopada 1998 r., K 39/97). Stanowiąc akty prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są bowiem aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). 7. Oceniana w aspektach rozważonych wyżej treść § 7 ust. 5 pkt 7 nie określa w sposób precyzyjny ani zakresu normowania, ani zakresu zastosowania tego przepisu. Występują w nim terminy i zwroty szacunkowe i niedookreślone "działania", degradacja", "chronione wartości". Tego typu klauzule generalne, w przepisach o charakterze ogólnym lub postulatywnym zawiera ustawa o ochronie zabytków (por. np. art. 4 pkt 2). Normy te są jednak konkretyzowane przez szczegółowe przepisy merytoryczne i kompetencyjne zawarte w tej ustawie. Tymczasem prawo miejscowe, w szczególności plany miejscowe są bezpośrednim źródłem prawa dla aktów i czynności konkretyzujących prawa i obowiązki adresatów. Takie ustalenia, stanowiąc normy otwarte, nie powinny mieć miejsca w planie miejscowym. Dlatego w judykaturze podnosi się, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe powinny zwierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie zbyt szerokiego luzu interpretacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 3083/13). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., II OSK 1854/08; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. II SA/Po 383/2009 oraz WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2008 r., II SA/Kr 539/2007). 8. Zaskarżony przepis § 7 ust. 5 pkt 7 daje organom zbyt duży luz decyzyjny uzależniając jego stosowanie od niesprecyzowanych kryteriów wprowadzając w stan niepewności co do uregulowań planu miejscowego i warunków jego stosowania w dziedzinie, której zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonywania chronionego konstytucyjnie prawa własności. Przepis ten potencjalnie może prowadzić do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów. Z tych też względów, mając na uwadze także wyżej opisaną niezgodność z prawem przepisów § 13 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w części określonej w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że uchwała ta nie może być w tym zakresie wykonana.