II SA/Go 8/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K spółki z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 i § 2 kpa oraz art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2016 r. poz. 599) - dalej – u.p.e.a., Starosta orzekł: nie uznać przedłożonej w dniu 29 kwietnia 2016 r. umowy cesji wierzytelności z dnia [...] lutego 2016 r. zawartej pomiędzy P spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jako "Cedentem", a K spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jako "Cesjonariuszem", a co za tym idzie nie uznać również K spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jako strony i podmiotu uprawnionego do zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów w postępowaniach toczących się z wniosku P spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w sprawie przyznania należności z tytułu kosztów przechowania oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów, które usunięto z drogi w myśl art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w latach 2004 -2009. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, do miesiąca września 2010 r., spółka z o.o. P była wyznaczona przez Starostę jako podmiot wykonujący obowiązki wskazane w tym przepisie, tj. usuwanie i przechowywanie pojazdów. Jako dozorca spółka z o.o. P skierowała żądanie o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za okres od 2004 do 2012 r. W trakcie trwania postępowania w przedmiocie żądania skierowanego w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. przedłożono organowi umowę z dnia [...] lutego 2016 r. cesji wierzytelności P sp. z o.o. na rzecz K sp. z o.o. Wierzytelność została określona kwotowo. Wskazując na treść art. 102 § 2 u.p.e.a. organ stwierdził, że orzeczenie o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór mogą być przyznane wyłącznie na rzecz dozorcy, a nie podmiotu który zawarł z dozorcą umowę cesji. Nawet gdyby przyjąć, że cesja przedmiotowych wierzytelności jest prawnie dopuszczalna ( a nie jest) to należności te przed wydaniem stosownego, prawem przewidzianego orzeczenia, nie istnieją. Dalej organ podniósł, że usuwanie z drogi pojazdów i dalsze z nim postępowanie jest częściowo wykonywanie przez podmioty spoza administracji publicznej, wyznaczone do tych zadań przez organy tej administracji. Oznacza to, że jednostki te wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, a zatem łączy je z tymi organami stosunek administracyjnoprawny oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nich obowiązków. Stosunek ten jest zawsze osobisty, a tym samym wynikające z niego prawa i obowiązki nie mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W tym sensie umowa cesji praw i obowiązków wynikających z zarządzenia Starosty jest sprzeczna z właściwością zobowiązania. Dopuszczenie możliwości cesji praw i obowiązków ze stosunków prawnych i charakterze osobistym przekreślałoby cel danej czynności prawnej. Na powyższe postanowienie K sp. z o.o. wniosła zażalenie. Skarżąca wskazała, że zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu może nastąpić na rzecz podmiotu innego niż dozorca, jeżeli ten podmiot jest następcą prawnym dozorcy, a takim następcą jest spółka K sp. z o.o. Podniosła, że sprawa o zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu toczy się już od ponad sześciu lat. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy podniósł, że postanowienie I inst. wydane zostało na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., tymczasem w orzeczeniu tym Starosta nie orzekł o zwrocie koniecznych wydatków wiązanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, lecz odmówił uznania cesji dokonanej przez podmiot prowadzący parking strzeżony na rzecz swojego następcy prawnego, jak również odmówił uznania następcy prawnego za stronę w postępowaniu, którego przedmiotem jest zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ przytoczył treść art. 17 § 1 u.p.e.a. i wskazał, że przepis ten może stanowić podstawę do przedstawienia przez organ egzekucyjny swego stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, w tym przypadku – odmowy uznania przedłożonej cesji wierzytelności. Zdaniem organu na powyższe postanowienie organu I inst. nie przysługuje zażalenie. W zakresie postępowań, których przedmiotem jest zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór ustawa przewiduje możliwość wniesienia zażalenia jedynie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Prawo wniesienia zażalenia służy zobowiązanemu oraz dozorcy (art. 102 § 4 u.p.e.a.). Kolegium wskazało, że przepis art. 102 § 4 u.p.e.a. dotyczy rozstrzygnięć o przyznaniu lub odmowie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, natomiast zaskarżone postanowienie nie należy do tej kategorii rozstrzygnięć, albowiem nie zawiera ono stanowiska organu egzekucyjnego w zakresie w.w. należności, lecz jedynie przedstawia ocenę organu co do prawnej skuteczności przeniesienia wierzytelności na inny podmiot w drodze cesji dokonanej na podstawie przepisu prawa cywilnego. Organ podniósł, że w aktach sprawy brak jest wniosków ze strony podmiotów wnoszących zażalenia, a w szczególności spółki K sp. z o.o. o przyznanie konkretnych należności z tytułu zwrotu wydatków lub wynagrodzenia za dozór. W tej sytuacji organ II inst. stwierdził, że pomimo pouczenia zawartego w treści zaskarżonego postanowienia, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy uznania cesji wierzytelności, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 kpa. w zw. z art. 144 kpa i at. 18 u.p.e.a. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka K sp. z o.o. wniosła skargę. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu twierdząc, że prowadzi ono do sytuacji w której organ może wydawać dowolne postanowienia bez wyraźnie przewidzianej podstawy prawnej, zaś strona nie ma możliwości ich zaskarżenia i usunięcia z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej winien stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem rozstrzygnięcie organu II inst. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2016 r., którym organ ten postanowił nie uznać przełożonej umowy cesji wierzytelności z dnia [...] lutego 2016 r. zawartej pomiędzy P spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jako "Cedentem", a K spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jako "Cesjonariuszem", a co za tym idzie - nie uznać również K spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jako strony i podmiotu uprawnionego do zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów w postępowaniach toczących się z wniosku P spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w sprawie przyznania należności z tytułu kosztów przechowania oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów, które usunięto z drogi w myśl art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w latach 2004 -2009. Jak wyżej podniesiono postanowienie organu I inst. wydane zostało na podstawie art. 123 § 1 i § 2 kpa oraz art. 17 § 1 i art. 102 § 2 u.p.e.a. W myśl wskazanego przepisu – art. 102 § 2 u.p.e.a - organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Stosownie do treści art. 102 § 4 u.p.e.a. na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie. Wskazać przyjdzie, że w.w. postanowienie Starosty wydane zostało na skutek pisma spółki K sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu – 29 kwietnia 2016 r.), w którym skarżąca informuje, że na skutek umowy cesji wierzytelności jest uprawniona do zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów. W załączeniu do pisma skarżąca przedłożyła wyliczenie wydatków i wynagrodzenia za dozór za poszczególne lata oraz umowę cesji wierzytelności z dnia [...] lutego 2016 r. zawartą pomiędzy "P" spółką z o.o., a "K" sp. z o.o.. Wskazane wyżej pismo skarżącej z [...] kwietnia 2016 r. wraz z załącznikami, zostało zakwalifikowane jako żądanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, wniesione na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Powołując się na art. 102 § 2 u.p.e.a. organ I inst. wydał postanowienie, w którym nie uznał przedłożonej umowy cesji wierzytelności z dnia [...] lutego 2016 r. oraz nie uznał spółki K sp. z o.o. za podmiot uprawniony do zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia za dozór. Wbrew stanowisku organu odwoławczego rozstrzygniecie I inst. nie ma jedynie charakteru dowodowego w tym znaczeniu, że stanowi o niedopuszczeniu jako dowodu w sprawie przedłożonej umowy cesji wierzytelności z dnia [...] lutego 2016 r., lecz przede wszystkim wskazane postanowienie rozstrzyga o zasadności żądania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, zgłoszonego przez spółkę K sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ I inst. wyrażnie wskazuje na niedopuszczalność umowy cesji wierzytelności wynikającej ze stosunku administracyjnego. Podnosi, że stroną postępowania o przyznanie należności z tytułu kosztów przechowania oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów, które usunięto z drogi, może być tylko dozorca, nie jest dopuszczalne wstąpienie do tego postępowania w miejsce wyznaczonego dozorcy innego podmiotu, który powołuje się na umowę cywilnoprawną cesji wierzytelności zwartą z dozorcą. Postanowienie zawiera zatem rozstrzygnięcie o uprawnieniach strony postępowania. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest postanowieniem wydanym w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór – w myśl art. 102 § 2 u.p.e.a., na które na podstawie art. 102 § 4 u.p.e.a. przysługuje zażalenie. Zaskarżone do Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 134 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 144 kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z treścią art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Po myśli art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na przytoczone powyżej przepisy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu I inst. wyraża stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, którego podstawę prawną stanowi art. 17 § 1 u.p.e.a. Przeprowadzając wykładnię w.w przepisów organ stwierdził, że na postanowienie to zażalenie nie przysługuje Podnieść należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Ponownie należy zauważyć, że w badanej sprawie zaskarżone postanowienie, które wydane zostało na podstawie art. 134 kpa o niedopuszczalności zażalenia nie uwzględnia całości rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu I inst., w którym odmówiono skarżącej zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów w postępowaniach toczących się z wniosku P sp. z o.o., a tym samym w postanowieniu tym zawarto treści merytoryczne, dotyczące uprawnień skarżącej. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 kpa oraz art. 102 § 2 i § 4 u.p.e.a. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku, a rozstrzygniecie w tym zakresie znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 221 poz. 2193).